一、问　　题

长期以来,环境经济学家一直主张在环境政策中更多地发挥经济动力的作用。他们分析了两种基本方法的效率特征,这两种方法都是以类似市场的机制为中介的。第一种方法是对排入环境的废弃物征收排污费。第二种方法是根据一定的废弃物排放量,向各个污染源分配排放许可,从而有效地满足一个地区特定的总排放量水平或满足一个确定的环境标准,然后准许各个许可持有者相互购买或出售许可。【1】从理论上讲,在那些治理排放费用低的污染源处集中排放处理,能够以好的费用效果满足环境目标。最早实现排污权由理论向实践转换的是美国。排污权交易的建立和实施,在美国取得了良好的经济效益和环境效益。受其影响,西方许多发达国家也相继采取类似措施,如德国在西欧国家中率先实施了排污交易政策。在国际环境立法实践中,排污交易政策亦有所体现。

 

近年来,随着我国经济的迅猛发展,人口的增加,人们无节制地开发利用自然资源,任意地向环境排放各种污染物,使得我国的环境状况虽经采取各种防治措施,仍然是“局部好转,整体恶化,前景令人担忧。”【2】这种情况严重地制约了我国经济和社会的可持续发展。【3】 作为一个发展中国家,我国能够投入到环保领域的资金是极其有限的,因此,寻求一种低成本、高效率治理污染的手段无疑具有环境和经济的双重现实意义。

 

基于此,当前学界的眼光集中在排污权交易制度上【4】 。然而在国家现行制度下,都是采取由政府征收排污费的方法来解决环境污染及其所产生的外部性问题,排污权交易制度的引进和实施是否具有可行性和理想的效果呢? 如若这一初始问题得不到解决,则关于排污权交易的任何进一步的研究都可能没有意义。基于这一思路,本文将从经济学的角度来分析这一问题。

二、排污权交易的理论源流

环境资源法上的排污权是指排污单位在获得行政部门许可之后,按照许可证指定的范围、时间、地点、方式和数量等进行排污的权利。排污权的理论来源于经济学家对于环境问题产生的原因分析,排污权实际上是作为解决环境问题的药方被开出来的。

 

在市场经济国家,最为主流的观念一般认为,环境问题是由于市场的负外部性【5】而产生的。哈丁的著名文章《公地的悲剧》【6】 对这一问题作了最好的说明。为了解决这一问题,一些理论相继诞生。在上个世纪初期,对外部性最为重视的经济学家是庇古(Arthur Cecil Pigou) ,这位曾任剑桥大学政治经济学“首座”(the Chair) 35 年多之久(1908 - 1944) 的先生是在分析社会净产品与私人净产品之间的差异时指出市场的外部性的。在此基础上,庇古为政府的干预找到了理由【7】,提出了著名的庇古税制度,即通过征税形式使污染成本重新内部化。这一结论目前已经构成了环境经济学分析的基本框架和起点,也成为法律对排污者征收税、费的理论根据。

 

但是,科斯却并不认可庇古的理论【8】,在庇古的理论发表十年之后【9】,提出了不同于庇古的政府干涉方案的“非干预主义的”(noninterventionist) 方案。【10】科斯的社会成本理论的逻辑是这样的:当负外部性出现时,如果与之相关的当事人讨价还价的成本甚低,他们应该能够通过私人协商来纠正这种(负) 外部性的影响。道理很简单,当市场还没有产生出一个“帕累托最优”的结果时,从理论上说,就至少存在一种能使一方(或所有方) 变得更好(better off) ,而不至于使任何一方变得更坏(worse off) 的“格局安排”。因此,如果能允许当事人坐下来谈判,他们应该能够协商出对大家都有好处的方案。用经济学的话语来讲,科斯认为“, 如果交易成本为零,无论初始产权如何界定,都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置;如果交易成本不为零,就可以通过合法权利的初始界定和经济组织的优化选择来提高资源配置的效率,实现外部效应的内部化,而无须抛弃市场机制。”【11】 因此,科斯实际上提出的是一个解决外部性问题的“非干预主义的”方案,排污权交易就是科斯所谓的当事人之间协商的结果。必须清楚的是,科斯定理【12】不管被表述为什么【13】,合法权利的初始界定都是一个启动市场配置资源的根本前提。因此,科斯最后指出,要解决污染的外部性问题,不是应该选择征收庇古税,而是对生产要素进行重新理解,并且“如果将生产要素视为权利,就更容易理解了,做产生有害效果的权利(如排放烟尘、噪声、气味等) 也是生产要素,” 【14】这样环境污染的外部性就可以得到矫正。科斯还争辩说:“正如我们可以将一块土地用作防止他人穿越、停汽车、造房子一样,我们也可将它用作破坏他人的视野、安逸或新鲜空气。行使一种权利(使用一种生产要素) 的成本,正是该权利的行使使别人所蒙受的损失———不能穿越、停车、盖房、观赏风景、享受安谧和呼吸新鲜空气”。【15】

 

科斯的观点已经跃然纸上了。他显然是将污染作为一种权利来对待的,这就是所谓的污染权。有了这个权利界定的前提,剩下的就是交给市场自己去操作了。因为,在交易成本为零的前提下,只要权利的初始界定是确定的,通过市场可以达到最优的配置,即使交易成本为正数,只要能够进行市场交易,资源配置也可以得到改善。

三、排污权交易的经济学实证分析

从上面的分析可知,排污权交易是一种以市场为基础的经济制度安排,它为从污染源治理环境污染提供经济刺激。其经济学依据是市场经济的利润———成本法则。它对企业的经济刺激在于:在企业所得分配的排放总量一定的情况下,排污权的卖出方由于超量减排而剩有排污权,出售排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿。买方由于必须新增排污权而不得不花钱购买,其支出的费用实际上是外部不经济性的代价。

 

传统的直接管制政策,政府环保部门在难以获得准确的污染源治理污染成本和技术的信息的前提下,往往对企业规定统一的排污标准,甚至对企业使用的原料和污染处理设施作出规定,政府对所有的排污者征收排污费。这种制度安排是一种非市场化的配额交易,交易的一方是企业,另一方则是具有强制力的政府。在这种制度安排下,政府始终处于一种主动的地位,但它却不是排污和治污的主体;企业虽是排污和治污的主体,却始终处于被动的地位,只要达到政府规定的污染物排放标准,就没有激励再进一步治理污染,减少污染物的排放。

 

与政府征收排污费不同,排污权交易制度可以在较大程度上使企业成为真正的排污和治污主体,并对自己的污染排放行为作出选择。因为在这种制度安排下,政府不仅放弃了一些配额交易的权利,部分地退出了交易过程,而且也放弃了借此获得的交易利益。与此同时,企业取得了排污权交易的利益,就有了积极参与污染治理和排污权交易的利益激励。治理污染就从一种政府的强制行为转变为企业自主的市场行为,其交易也从一种政府间交易变成一种真正的市场交易。

 

排污权交易制度可以较好地解决传统的直接管制政策的局限性。假定在一个环境系统内有甲企业和乙企业两个污染源,其每年的污染物排放量分别为300 个单位和400 个单位,而政府根据总量控制要求将排放量控制在500 个单位的环境政策目标。在排污权交易制度下,政府向甲、乙两家企业分别发放200 和300 个单位的排污许可证,因此两家企业不得不分别减少100 个单位的排放量,假如甲企业出于成本———效益的考量采用了先进的治污技术,从而降低了治污成本并使其获得的排污量有了一定的剩余,而乙企业的治污成本明显较甲企业高,且在污染物减排方面虽经努力,其被分配的排污指标仍然不足使用。在这种情况下,乙企业自己去治理污染在经济上显然是不划算的。明智的做法是甲、乙两家企业间进行排污权交易。即治理成本较低的甲企业可以减少排放更多的污染物,而将剩余的排污权出售。治理成本较高的乙企业则可以通过从甲企业购买排污权而实现少治理、多排放。如此,乙企业通过排污权交易市场获得了更多的排污权。交易的结果使得不但甲企业获得了较大的经济利益,乙企业也降低了生产成本,而且污染物的排放总量并没有增加。与对两家企业规定一定的排污标准的做法相比,社会总体治理污染的成本降低了,排污权在不同的污染源之间实现了有效率的分配。甲企业由于出售排污权获得了经济利益,这会驱使它自觉地采取措施改进污染治理技术,更多地减少污染物的排放。由此可知,排污权交易的实质就是使治理污染的任务在不同的企业之间进行再分配,治污成本低的企业将承担更多的治理任务,从而使社会效益和福利增加。

四、排污权交易的作用和意义

我国大多数的环境政策以直接管制为主,具体措施主要是规定污染物的排放标准,以行政手段强制要求各企业实现达标排放。在市场经济条件下,各地方、各企业发展经济的愿望十分地强烈,政府的直接管制政策由于不能以较小的成本减少污染物排放,改善环境质量,在具体的实施过程中遇到了很大的阻力。许多污染企业为了应付环保部门的检查不得已购买了污染防治设施,但为了减少生产成本却尽量减少设备运行时间,一些地方政府出于增加财政收入的考虑,对这种规避管制的行为予以默许。于是预期的污染物排放总量控制目标难以实现。

 

在存在企业污染治理成本有差异以及经济增长和环境保护有矛盾的情况下,排污权交易可以很好地解决这个问题。概括而言,排污权交易的作用和意义主要体现在以下几个方面:

 

第一,排污权交易制度有利于协调经济发展和环境保护的矛盾。直接管制的环境政策往往硬性规定企业治理污染、削减污染物排放量,或者硬性规定不准新建、改建、扩建企业以防止增加对环境中污染物的排放,这往往会导致束缚经济发展的消极后果。而排污权交易制度简化了对新污染源的审查程序,有利于企业的新建、改建和扩建,增加新的经济增长点。一些经营状况不好的老企业通过关闭一些污染严重的项目来节约排污权,并通过将多余的排污指标转让给其他企业而获得一部分资金来调整产业结构,使企业重新恢复活力。这对促进社会经济的发展具有积极的推动作用。对于作为污染者的企业而言,虽然获得了某种向环境排放污染物的权利,但其排放仍受环境容量的限制。若企业的排污量超过其所持有的排污指标,就必须承担相应的法律责任。因此,排污权交易制度的实施有利于环境状况的稳定和良性发展。

 

第二,排污权交易有利于发挥政府环境保护部门和排污企业的积极作用。在控制环境污染的过程中,政府环境管理部门的传统的作法是“指令控制方式”,即为污染源制定排放标准、分配治理责任。指令控制方式虽然在环境污染防治方面发挥了重要的作用,但也存在很多问题,如环境管理部门希望经济地划分污染治理责任,可缺少达到该目的的信息,污染源企业掌握最有价值的信息,却不愿意向政府环境管理部门提供,以便环境管理部门高效益地分配污染治理责任,从而使得环境管理部门污染治理责任的划分难以实现提高费用效果的目的。而排污权交易可以发挥环境管理部门和排污企业的作用,解决指令控制方式所造成的信息和动机之间的矛盾,调动排污企业选择有利于自身发展的方式以削减污染物排放总量的积极性;各污染源注意降低自己的污染治理费用,政府环境管理部门注意控制排污权交易使之与满足排污标准的目标相一致,最终使整个社会治理污染的费用降低。

 

第三,排污权交易有利于提高治理费用的效益,降低削减排污量的费用,调动企业治理污染的积极性,使社会总体削减排污的费用大大降低。实现排污权交易的途径是建立排污权交易市场,通过排污权的交易,提高分配污染治理费用的效益。在排污权交易制度下,污染源企业从利润———成本法则出发,在自主决定、自己治理污染、买入或卖出排污权上做出选择。只要污染源单位之间存在着污染治理成本的差异,排污权交易就会使交易双方获益,就会存在排污权交易。有富余排污权的企业通过转让部分排污权可获得一定的经济利益,从而刺激企业去积极治理污染源,减少污染物的排放;将转让排污权而获得的收入用于扩大再生产规模和治理污染。由于排污权交易使排污权由治理成本低的污染源转给治理成本高的污染源,所以可以降低环境污染的成本,实现环境容量资源的高效率配置,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

 

第四,排污权交易降低了制度执行的难度。排污权交易避免了排污收费制度中设置污水收费标准的难题,仅仅在最初发售许可证时需要政府制订许可证的价格。随着许可证的交易,价值规律会自动对其价格产生调节作用。

 

第五,有利于治污技术的研究开发和应用。污染源企业在其分配所得的排污单位一定的情况下,为降低其治污成本,获取排污权交易所得的利益,必然渴望拥有先进治污技术,这种对先进技术的需求,必然会促进治污技术的研究开发和应用,成为一股推动技术进步的力量。

 

由以上分析可知,排污权交易作为一种使外部不经济性内部化的有效的经济手段,是市场经济发展的趋势和必然结果。在我国环境问题日益严重的今天,通过确立排污权交易制度,对遏制环境恶化必将发挥巨大的积极作用。

 

 

作者简介:余耀军(1970 - ) ,男,河南人,中南财经政法大学副教授,武汉大学环境与资源保护法专业博士,研究方向:经济法、环境与资源保护法。

注释：

【1】泰坦伯格:《排污权交易———污染控制政策的改革》(中文版前言) ,三联书店,1992 年版,第1 页。

 

【2】曲格平:《中国的环境管理》,中国环境科学出版社,1989 年版,第200 页。

 

【3】如我国是一个燃煤大国,煤炭消耗占一次能源消费总量的近70 % ,随之而来的是由燃煤产生的二氧化硫的严重污染。据估计,每年仅因排放二氧化硫所形成的酸雨而造成的经济损失就高达1100 亿元人民币。参见蔡守秋:《论排污权交易的法律问题》,载:《适应市场机制的环境法制建设问题研究———2002 年中国环境资源法学研讨会论文集》。

 

【4】仅2002 年中国法学会环境资源法年会提交的论文中,直接以排污权交易制度作为标题的论文,就多达15 篇之多。除此之外,还有讨论市场机制、经济刺激手段的若干篇论文中也论及该项制度。详见:《适应市场机制的环境法制建设问题研究———2002 年中国环境资源法学研讨会论文集》。

 

【5】外部性是相对于市场系统而言的,指的是被排除在市场机制作用之外的经济活动的副产品或副作用。其中有害的副产品或副作用就称为外部不经济性。

 

【6】在这篇文章中,哈丁用一个模型描述了一个对所有牧民开放的牧场。草场是公有和牲畜是私有的制度安排,每一个牧民作为理性的人,在利益最大化的驱使下,努力增加自己的牲畜,最终导致牧场的彻底毁灭。详见:Hardin , G. :“The Tradegy of the Commons”《Science》Dec. 13. 1968.

 

【7】庇古的目标之一就是:“确定在现存的法律制度下,自我利益的自由行使在多大程度上会倾向于以最有利于产生大量国民收益的方式来分配国家资源:在多大程度上,国家改善‘自然’趋势的行动是可行的。”参见[ 美]R·科斯,A·阿尔钦D·诺斯:《财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派文集》(中译文) ,上海三联书店,1994 年11 月版,第31 页。

 

【8】科斯认为庇古对其寄予厚望的“税收”方案并“没有详细阐述,论证得也不够”,“由于没有提出税收的收益应支付给那接受损害者,因此,这一解决方案与强制企业支付给其行为造砀损害的受害者的赔偿方案不同。”而经济学家们却“把两者混为一谈”。详细论述参见: [美]R·科斯,A·阿尔钦D·诺斯:《财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派文集》(中译本) ,上海三联书店,1994 年11 月版,第48 页。

 

【9】庇古的《福利经济学》出版于1950 年,而为科斯赢得声誉的文章———《社会成本问题》,发表于1960 年(《法学与经济学杂志》第3卷) 。

 

【10】因此,污染权来自于科斯的理论,而不是庇古的理论。他们二者虽然都以外部性为出发点进行分析,但开出的药方并不一样,那种认为庇古的福利经济学理论是污染权起源的主张是不确切的。

 

【11】沈满虹:《环境经济手段研究》,中国环境科学出版社,2001 年版,第95 页。

 

【12】“科斯定理”一词是由施蒂格勒在1960 年发明的,科斯自己并没有将哪个结论叫做定理。

 

【13】科斯定理有不同表述,高鸿业认为科斯定理的内容是:“只要交易成本为零,财产的法定所有权的分配不影响经济运行的效率。”参见:《科斯定理与我国所有制改革》,载《经济研究》1991 年第3 期;何延军、杨德春认为科斯定理为:“只要适当地确定资源的财产权或使用权,就会消除外部不经济性。”参见:《排污交易制度价值研究》,载《适应市场机制的环境法制建设问题研究———2002 年中国环境资源法学研讨会论文集》;斯蒂文·N·S 张五常将科斯定理总结为三种说法:1. 产权的界定是市场交易的必要前提;2. 如果产权被明晰地界定,且所有的交易成本为零,那么资源的利用效率与谁拥有产权无关;3. 如果权力能被清晰地界定且交易成本为零,那么,帕雷托条件(或经济效率) 将能够实现。详细论述参见: [美]科斯、哈特、斯蒂格利茨等:《契约经济学》(中译本) ,经济科学出版社,1999 年版,第68～69 页。

 

【14】[美]R·科斯,A·阿尔钦,D·诺斯:《财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派文集》,上海三联书店,1994 年版,第52 页。

 

【15】[美]R·科斯,A·阿尔钦,D·诺斯:《财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派文集》,上海三联书店,1994 年版,第52  页。