论水权转让的范围和条件[1]

                    （《城市环境》2002年第1 期）



                              蔡守秋[2]



On the Scope and Conditions of Transfer of the Right of Using State-owned Water Resources



By Cai shouqiu( Wuhan University School of Law, 430072, P.R.C.)



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中文内容提要：

    文章探讨了水权转让的范围，认为国有水资源使用权的流动，主要包括出让和转让两个方面。从实际情况出发，可以将我国现阶段的水权转移限定在国有水资源取水权的出让和转让的范围。文章研究了国有水资源使用权出让和转让的一般条件，主张有计划、有步骤、有重点地推进国有水资源使用权流动。先实施国有水资源取水权的转移，逐步推广国有水资源的水运权、水电权、养殖权的转移。先进行国有水资源使用权在同一行政区内的流动，然后逐步推进国有水资源的跨流域、跨行政区流动。缺水流域和缺水行政区应该率先建立水市场、实施国有水资源使用权的出让和转让。国有水资源使用权应该是从丰水流域向缺水流域、从水资源利用效益低的使用者向效益高的使用者出让和转让。应该结合取水许可证制度的实施，公平分配国有水资源的使用权；国有水资源使用权的出让、转让不得改变水功能区划。文章具体分析了国有水资源使用权流动的四种情况：一是国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动；二是国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动；三是国有水资源在同一行政区、不同流域间的流动；四是国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内流动。认为国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内的流动，主要是水资源在具体单位和个人之间的转移，应该成为前三种国有水资源使用权转移的基础。



关键词：环境资源法 水法 水权 水权转让 水市场



    Abstract: First of all the paper probes into the scope of transfer of the right of using state-owned water resources, in which the author thinks the right of using state-owned water resources can be transferred mainly by means of assignment and transference, and in perspective of the present reality, the transfer of water right in China’s present stage should be limited in two respects, i.e.,the assignment and transference of the right of intaking state-owned water resources.

     Moreover, the author makes a study in the paper of the general conditions concerning the assignment and transference of the right of using state-owned water resources and advocates planning and promoting the transfer of the right of using state-owned water resources gradually and selectively. It is very important to adhere to the following basic principles:(1)putting the transfer into practice of the right of state-owned water resources intaking before gradually promoting the transfer of the right of using state-owned water resources for water transport, hydroelectricity and aquaculture/aquiculture;(2)putting the transfer into practice of the right of using state-owned water resources within one administrative area before gradually promoting the interregional /transregional and interbasin transfer of using state-owned water privilege;(3)establishing water markets and implementing the assignment and transference of the right of using state-owned water resources at first in water-deficient basins and administrative areas;(4)assigning and transferring the right of using state-owned water resources from water-sufficient basins to water-deficient basins and from poor efficiency users to high efficiency users of water resources;(5)equitably distributing the right of using state-owned water resources in combination with the performance of water intaking permit system;(6)not changing water functional divisions because of the assignment and transference of the right of using state-owned water resources.

    Furthermore, the paper analyses the 4 aspects with regard to the transfer of the right to use state-owned water resources, which are:(1)both the interregional/transregional and interbasin transfer of the right of using state-owned water resources;(2)the transfer of the right of using state-owned water resources within the same basins but different administrative areas;(3)the transfer of the right of using state-owned water resources within the same administrative areas but different basins;(4)the transfer of the right of using state-owned water resources within the same basins and the same administrative areas;

    Lastly, the author believes the above-mentioned 4) mainly refers to the transference of the right to use water resources between particular units and individuals and should be the basis of the above 1) to 3).



    Key Words: Law of Environment and Resources; Water Law; Transfer of the Right of Using State-owned Water Resources; Water Market

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    明晰水权，实行水权转让，建立水资源交易市场，是合理配置水资源、可持续利用水资源和保护水生态环境的重要途径。目前，我国实行水权转让的大气候和前提条件基本具备，可以通过立法有计划、有步骤、有试点、有选择地建立水权转让的法律制度和市场机制。鉴于实行水权交易，建立水资源市场，在我国是一项新的、系统工程，需要从水资源立法、水行政管理、水经济政策、水企业运行机制等各个方面进行充分准备和改革，本文仅就现阶段水权转让的范围和条件进行探讨，以期抛砖引玉，引起大家的深入研究。



     一、水权转让的范围



    一般而言，水权是指由水资源所有权、水资源使用权（用益权）、水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源行政管理权、水资源经营权、水产品所有权等不同种类的权利组成的水权体系，其中水资源产权则是一个混合性的权利束。本文所讨论的水权转让中的水权，主要指水资源使用权。

    水权转让是水权流动的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。鉴于目前我国法律尚无水权转让的专门规定，笔者认为可以参考我国法律有关土地权转让的规定。例如，我国《宪法》第１０条关于“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》（1986年制定，1998年修订）第２条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，以及《房地产法》（１９９４年）和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）关于土地使用权转让的规定。这样可以保持我国法律术语、法律概念的一致性、统一性和关联性。

    从法理逻辑上分析，广义的权利转让就是指权利在不同主体之间的移动、转移或流动。权利主体转让自己的权利，属于法律关系主体对自己权利的处分，也是权利的流动，包括第一次移动、第二次移动、第三次移动等多次移动，以及买卖、交换、赠与、抵押、出租、继承等多种处分形式。但是，目前我国现行土地法律没有采用广义的土地权转让概念，而是将土地权转让限定在土地使用权转让的范围，即：没有土地所有权的转让（集体土地所有权向国家移动，叫征用土地，不叫集体土地所有权的转让），只有土地使用权的转让；没有土地使用权的广义转让，只有土地使用权的狭义转让，即将国家以国有土地所有人的身份把国有土地使用权对土地使用者的第一次移动称为国有土地使用权的出让[3]，而将土地使用者把获得的国有土地出让权再转移、多次转移的行为（包括出售、交换和赠与）称为土地使用权的转让。[4] 因此，严格说来，目前我国的土地使用权转让，仅仅指享有“出让国有土地使用权”的人移转其“出让国有土地使用权”的行为，以及通过这种方式获得土地使用权的人再次转移其国有土地使用权的行为。

   如果套用上述法律有关土地权转让的规定，可以将现行水权转让的概念界定如下：

   第一，所谓水权转让中的水权，仅仅指国有水资源使用权。

   第二，所谓水权转让中的转让，广义的是指国有水资源使用权的流动，主要包括出让和转让两个方面；狭义的仅指国有水资源使用权转让。所谓国有水资源使用权出让，是指国家将国有水资源使用权在一定期限内出让给水资源使用者，由水资源使用者向国家支付水资源使用权出让金。可以将因国有水资源使用权出让而形成的国有水资源使用权称为出让国有水资源使用权。所谓国有水资源使用权转让是指享有“出让国有水资源使用权”的人移转其“出让国有水资源使用权”的行为，以及通过这种方式获得国有水资源使用权的人再次转移其国有水资源使用权的行为，包括出售、交换和赠与。因此，国有水资源使用权转让的范围取决于国有水资源使用权出让的范围，确定了国有水资源使用权出让的范围，也就确定了国有水资源使用权转让的范围。

    笔者认为，从总体上看，凡我国境内的水资源的所有权和使用权，除法律规定不能转移、交易的外，均可以转移或交易；转移或交易的形式（如出让、转让等）和范围（位置、流量）由水权转移名录来确定，该名录应该公开公布并根据变化及时修订。从实际情况出发，可以将我国现阶段的水权转移限定在国有水资源取水权[5]（国有水资源使用权的一种重要形式）的出让和转让的范围，凡从我国境内的江、河、湖泊和陆上地下水体取用国有水资源，除法律规定不能出让、转让的外，均可以出让、转让国有水资源使用权。这样做可以明确重点、抓住关键，区别不同情况、逐步推广、稳步发展。但是，从长远看，从建立健全我国水权市场的科学体系、完整体系出发，上述关于水权转让的范围可以扩大，笔者的意见如下：

    第一，水资源的所有权可以有多种形式，如水资源国家所有权和水资源集体所有权。既然国有水资源使用权可以出让和转让，集体水资源使用权同样可以出让和转让。只有这样，才能体现国有的和集体所有的两种水资源使用权的公平性。由于集体所有的水资源大都是小型的、数量不大的水资源（例如农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水资源），为了充分发挥集体所有的水资源的效益，应该允许集体水资源使用权依法出让和转让。笔者建议，将集体水资源使用权出让和转让的问题与集体土地使用权出让和转让的问题结合起来，通过专门立法，一起解决。

    第二，国有水资源的水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用国有水资源的权利，也可以在条件成熟时逐步实行转移（包括出让和转让）。鉴于上述权利的特殊性，笔者建议通过专门立法，分别解决其权利流动或交易问题。

    第三，为了遵循传统习惯以及照顾和保护当地人（特别是少数民族和农民）的利益，依照传统和习惯确立的取水权（这里指村庄和个人依照传统和习惯，直接从江河湖泊和地下水体取用非基本用水的权利）应该允许依法转让（包括出售、交换和赠与）。例如，某河岸村庄已经形成从河中直接取水从事农业生产的传统和习惯，不论这种取水权是否得到有关行政部门的批准或同意；如果该村庄转为从事商业服务活动，则应该允许该村庄将原有的取水权转让给其他组织或个人。

    第四，除基本排污量（又称基本排污权，指维持人的基本生活和生产的最起码的排污量）外，应该允许总量控制下的排污权依法交易（包括指排污权的原始分配和转让）。鉴于排污权交易的特殊性，笔者建议通过专门立法，单独解决排污权交易问题。

    第四，对水产品，应该按一般产品对待，建立健全水产品交易市场，即水产品所有权交易市场。



二、国有水资源使用权出让和转让的一般条件



    国有水资源的出让、转让的一般条件和步骤如下：

    第一，有计划、有步骤、有重点地推进国有水资源使用权流动。国有水资源使用权包括取水权、水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用国有水资源的权利，可以先实施国有水资源取水权的转移，逐步推广国有水资源的水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权的转移。可以先进行国有水资源使用权在同一行政区内的流动，然后逐步推进国有水资源的跨流域、跨行政区流动。缺水流域和缺水行政区应该率先建立水市场、实施国有水资源使用权的出让和转让。国有水资源使用权应该是从丰水流域向缺水流域、从水资源利用效益低的使用者向效益高的使用者出让和转让。

    第二，开展水资源的监测、评估和统计，查清我国水资源的供需的基本情况和可以开发利用的潜力。建议在建立水资源市场之前，在原有的调查的基础上，对我国水资源的现状进行一次大规模的、全面的、彻底的调查和评估，摸清家底，包括：水资源的各种可以开发利用的价值和功能，水资源总量和水域总面积，可开发利用水资源总量和面积，现行各类用水量和已经开发利用的水域面积，将来需要的各类用水量和开发利用水域面积。特别要注意通过普查，确定江河湖水库的最低水位或最低流量，以及流域或区域的用水许可总量。已经查明核实的国有水资源应该统一交给国有资源办公室（或者在国资办成立国有水资源局）。

    第三，结合取水许可证制度的实施，公平分配国有水资源的使用权。我国自1993年颁布《取水许可制度实施办法》以来，对取水权的管理已经积累相当丰富的经验。在建立水市场、实行国有水资源使用权转移的过程中，应该充分利用取水许可证制度。取水权表面上看是行政批准的权利，但由于长期以来我国政府行政主管部门具有水资源所有权人代表和管理权人的双重身份，行政许可（取水许可证）也意味着国有水资源所有权人已经向许可证持有人转让了国有水资源的使用权；因此，由取水许可证确定的取水权实际上是最重要的水资源使用权。为此，有必要在修订的《水法》或《取水许可制度实施办法》明确规定：“依法取得取水许可证的，即取得水资源使用权。水资源使用权可以依法转让。”即通过法律设立国有水资源使用权。建议国家对现行取水许可证组织一次类似于林业“三定”、农村土地承包的全面复核和转化工作，确定许可证持有者的合理的取水量，并通过发给国有水资源使用权证这种途径，将过去取水许可证中确定的取水权转化为国有水资源使用权。同时，对某些传统的、习惯的农业取水、社区取水权进行确认，也发给国有水资源使用权证。这一工作有点类似于国有水资源使用权的原始分配，原始分配应该公开、公平、合理，以避免尔后水资源交易中的不公平和腐败现象。

    第四，在确定江河湖水库的最低水位或最低流量，以及本流域或区域的用水许可总量的基础上，以流域或行政区为单元控制取水许可证发放的数量界限（同时应该注意保留适当数量的取水许可证取水量备用）。在取水许可证中的取水总量没有达到流域或区域的用水许可总量时，可以继续发放取水许可证（同时发给国有水资源使用权证）；当取水许可证中的取水总量接近或达到流域或区域的用水许可总量时，停止发放新的用水许可证（同时停止发给新的国有水资源使用权证）。在决定停止发放新的用水许可证和新的国有水资源使用权证后，启动国有水资源使用权出让、转让程序，新的用水户或新增用水量通过水市场或水资源储蓄银行获得所需水资源。

    第五，在启动国有水资源使用权出让、转让程序后，获得国有水资源使用权的许可证持有者，如果希望转让其国有水资源使用权，可以依法向有管辖权的行政主管部门申请出让国有水资源使用权。国家（国资办）也可以通过拍卖、招标或双方协商的方式主动将节余的或备用的国有水资源使用权出让给单位和个人。获得出让国有水资源使用权应该符合法律明确规定的出让条件，其中一个必要条件是向水资源所有权人（国资办）支付出让金、向国家（国税局）缴纳国有水资源使用权出让税、向有管辖权的水行政主管部门缴纳管理费。国有水资源使用权出让金作为国有水资源开发利用保护的专门基金，出让税作为国家税收纳入国家财政收入进行再分配，管理费作为水行政主管部门的管理费用。如果在获得取水许可证时，已经缴纳水资源费或者相关费用，宜从相关税费中减去已经缴纳的水资源费或相关费用。这种国有水资源使用权出让市场是一种垄断性的准市场，国家通过对出让市场的垄断和控制，从总体上决定和调节可以进行水权交易的水资源总量。

    第六，获得出让国有水资源使用权的单位和个人，可以依法在市场转让或再转让其出让国有水资源使用权。获得转让或再转让出让国有水资源使用权应该符合法律明确规定的转让条件，其中有个必要条件是向国有水资源使用权人支付转让金、向国家缴纳国有水资源转让税、向有管辖权的管理机构缴纳交易活动管理费或手续费。

    第七，国有水资源使用权的出让、转让不得改变水功能区划。从水功能区看，目前我国的水功能区划分为两级体系。水功能一级区分保护区、保留区、开发利用区和缓冲区四类。二级水功能区分饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐区、过渡区、排污控制区等七类。国有水资源使用权的出让、转让，非经法定程序批准，不得改变原有水功能区的类型。例如，不能将保护区的水资源出让、转让为工业用水。

    第八，为了将水资源的行政管理权与水资源产权分离开来，应该在水资源交易中坚持“政企分开”的原则，同时建立健全国资办、水行政主管部门和水公司机制。国有水资源使用权的出让、转让，适宜在平等民事主体（水资源所有权人和使用权人）之间，即法人单位或个人之间进行，不宜在以行政权出现的政府之间进行（如果在政府间进行可以采取简便得多的行政分配、划拨、调拨等行政方式）；具体的水资源开发利用应该实行企业化运作和管理，人民政府及其水行政主管部门不宜直接从事水公司具体经营业务活动；政府主要是依法进行宏观调控和加强对水资源使用权流动的行政管理。



三、国有水资源使用权流动的四种情况



    鉴于目前我国的政治经济和行政管理体制，从大的方面分，国有水资源使用权（下面主要谈取水权）的流动（包括出让、转让）可以分为四种情况：一是国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动；二是国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动；三是国有水资源在同一行政区、不同流域间的流动；四是国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内流动。这四个方面的国有水资源使用权的流动具有不同的性质和特点，现分别论述如下：

（一）有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动

    目前我国宪法和法律已经明确规定国有水资源的所有者是国家，但我国法律对由谁代表国家来行使国有水资源的所有权尚无明确规定。如果参照《土地管理法》关于“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”的规定，国有水资源的所有权应该由中央人民政府即国务院（或通过国资办）代表国家行使。根据自然资源所有权和使用权相分离的原则，可以从流域国有水资源所有权中分离出流域国有水资源使用权，包括可以转让的流域国有水资源使用权和不可以转让的流域国有水资源使用权两种类型；在可以转让的流域国有水资源使用权中又可以分为适合于本流域内（包括同一行政区和不同行政区）转让的国有水资源使用权和适用于跨流域（包括同一行政区和不同行政区）的国有水资源使用权；从而实现流域国有水资源使用权的跨流域、跨行政区流动。在国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动时，应该注意如下问题并创造如下个条件：

    第一，从流域国有水资源所有权中分离出流域国有水资源跨流域使用权，明确流域国有水资源的跨流域使用者。目前我国法律只有国家所有水资源的法律规定，没有流域所有水资源（因为流域是一个地理概念而不是一个所有权实体）、统一的流域水资源行政管理权[6]的法律规定，当然也就没有法定的流域水资源所有权人的代表和统一的流域水资源行政管理机构；流域所在地的某个人民政府或者有关人民政府的协商机构或者其他机构或组织，均无权代表国家行使流域国有水资源的所有权，也不是统一的流域水资源管理权人和使用权人。为了加强对流域水资源的统一管理和有效利用，实现流域国有水资源使用权进行跨流域、跨行政区域的流动，根据“政企分离”或“资源行政管理权与资源开发利用权相分离”的原则，建议国家通过法律规定：成立流域管理机构，由流域管理机构（如长江流域管理委员会）代表国家行使统一的流域水资源分配管理权，流域管理机构的性质应该是行政管理部门。为了保障流域国有水资源的跨流域使用权并合理分配因水资源使用权转让所获得的收益，可以成立流域协商组织。流域协商组织由流域管理机构、流域有关行政区人民政府、水资源开发利用企业代表和水资源保护组织代表组成。跨流域协商组织由有关流域的共同的上一级管理机构、各有关流域管理机构、各流域协商组织的代表组成。

    第二，由跨流域调水的有关行政区的上一级行政主管部门（一般是成立跨流域调水小组）组织跨流域调水研究，经过有水资源使用权转让意向或愿望的流域管理机构（通常是缺水的流域管理机构与丰水的流域管理机构）互相协商，以及跨流域协商组织内部协商，确定国有水资源跨流域使用的数量（设为每年M立方米）、期限（设为N年）、地点、方式、引水流域给供水流域的补偿费用和大致水价，并向社会公布。

    第三，由有能力从事跨流域水资源利用的水公司向国家（国资办和供水流域管理机构）申请出让流域国有水资源跨流域使用权，申请书中必须有调水工程总预算、补偿费用和大致水价等内容。只有该水公司向国家提出申请，其调水工程总预算、补偿费用和大致水价得到国家和有关流域协商组织认可，签订出让协议，依法依协议获得出让流域国有水资源跨流域使用权，才能进行跨流域、跨行政区的流域调水工程。在市场经济体制比较健全和发达的情况下，国家（国资办和供水流域管理机构）也可以通过拍卖、招标或双方协商的方式，向水公司或其他有能力从事跨流域水资源利用的企业公开出让国有水资源跨流域使用权。

    第四，如果调水对供水流域的用水和生态环境没有影响或影响微不足道，水公司应该向国家（国资办）缴纳国有水资源使用权出让费A（包括首次付款a1和以后的每年付款之和Na2）；如果调水对供水流域的用水和生态环境具有明显影响或损害，水公司除了向国家缴纳国有水资源使用权出让费A外，还应向供水流域支付调水补偿费B（包括首次付款b1和以后每年付款之和Nb2）。国有水资源使用权出让费A和调水补偿费B应该成为跨流域水公司的工程用水成本C的主要组成部分,C=A+B+D=a1+Na2+b1+Nb2+D，其中D为其他成本（如工程费、运转费、管理费等）。实施调水工程的上述费用，可以通过公司投资、国家（国资办）参股或借款、国家补助拨款、银行贷款、引水流域地区人民集资或参股、引水流域有关人民政府补助等各种融资渠道筹集。

    第五，水公司依法取得的出让国有水资源使用权可以依法全部或部分转让，也可以直接向用户供应水产品。如果水公司与引水流域的流域协商组织协商，并经有关主管行政部门批准，确定该公司每吨供水的水价（设为E元），则每年供水收入（设为F元）为EM，即F=EM。则水公司总收入NEM=总成本C+总利润G，即NEM=C+G=a1+Na2+b1+Nb2+D。笔者认为，转让费或水价可以由市场机制确定，并召开公众听证会，人民政府保留在特殊情况下对转让费或水价的适当干涉。

    第六，供水流域的流域管理机构与供水流域的协商组织共同协商，对调水补偿费B进行合理分配。一般按流域各行政区的用水份额与影响因子进行分配，受调水影响大、损失大的行政区应该得到较多的补偿；也可将补偿费用于流域内的水资源公共建设。

    综上所述可知，在跨流域跨行政区调水活动中，表面上由水公司预付或由国家拨款预付或通过银行贷款的跨流域调水的一切必要费用最后应该落到引水流域的用水户身上，供水流域人民和水环境的一切损失都应该从调水工程中获得补偿，只有这样才能保证该调水工程获得最佳经济、社会和环境的综合效益；否则，跨流域调水工程将不利于有关流域的工农业生产合理布局、产业结构合理调整（如导致在缺水流域大建消耗水量大的企业，甚至将建在丰水流域的耗水大户向缺水流域转移），不利于引水流域的节约用水和提高水利用效率（反正使用本流域的水与使用从别的流域调来的水一样价），供水流域和水公司也没有供水的积极性（反正是国家政府行为，不是市场行为），从而造成新的水资源不合理配置和更大的资源浪费。

（二）国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动

    国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动，主要指国有水资源在同一流域内的上下游、左右岸及不同支流之间的不同行政区间的流动。东阳市与义乌市在2000年11月达成的水资源使用权交易，就是属于国有水资源在同一流域、不同行政区之间的流动，因为两个不同的城市（行政区）同处金华江（小）流域。在上述讨论的基础上，这种流动或调水应该注意如下问题并创造如下条件：

   第一，必须搞好流域国有水资源使用权在不同行政区间的初始分配

    为了加强对流域水资源的统一管理和有效利用，实现流域国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间的流动，根据“政企分离”或“资源行政管理权与资源开发利用权相分离”的原则，建议国家通过法律规定：成立流域管理机构、流域内各行政区的水行政主管部门、流域协商组织。流域管理机构（如长江流域管理委员会）代表国家行使统一的流域水资源分配管理权。流域内各行政区的水行政主管部门负责本行政区水资源的统一分配监督管理。流域协商组织由流域管理机构、流域内有关行政区人民政府、水资源开发利用企业代表和水资源保护组织代表组成。流域管理机构应该按照公平、公开、合理的原则，征求流域协商组织的意见，将流域内国有水资源的使用权分给流域内的各个行政区，即实现流域水资源使用权的初始分配。

    第二，由有水资源使用权转让意向或愿望的水行政主管部门互相协商，或通过上一级行政主管部门、流域管理机构进行协商，确定流域国有水资源跨行政区使用的数量（设为每年M立方米）、期限（设为N年）、地点、方式、引水行政区给供水行政区的补偿费用和大致水价，并向社会公布。

    第三，由水公司向国家（国资办和供水行政区管理机构）申请出让国有水资源跨行政区使用权。只有该水公司向国家提出申请，其调水工程总预算、补偿费用和大致水价得到国家和流域协商组织认可，依法获得出让国有水资源跨行政区使用权，才能进行国有水资源的跨行政区利用工程。国家（国资办）也可以通过拍卖、招标或双方协商的方式，依法向水公司或其他有能力从事水资源跨行政区利用的企业公开出让国有水资源跨行政区使用权。

    第四，如果调水对供水行政区的用水和生态环境没有影响或影响微不足道，跨行政区水公司应该向国家（国资办）缴纳国有水资源使用权出让费A（包括首次付款a1和以后的每年付款之和Na2）；如果调水对供水行政区的用水和生态环境具有明显影响或损害，跨行政区水公司除了向国家缴纳国有水资源使用权出让费A外，还应向供水行政区支付调水补偿费B（包括首次付款b1和以后每年付款之和Nb2）。国有水资源使用权出让费A和调水补偿费B应该成为跨行政区水公司的工程用水成本C的主要组成部分,C=A+B+D=a1+Na2+b1+Nb2+D，其中D为其他成本（如工程费、运转费、管理费等）。实施调水工程的上述费用，可以通过公司投资、国家（国资办）参股或借款、银行贷款、引水行政区人民集资或参股、引水行政区人民政府补助等各种融资渠道筹集。

    第五，水公司依法取得的出让国有水资源使用权可以依法全部或部分转让，也可以直接向用户供应水产品。如果跨行政区水公司与引水行政区的协商组织协商，并经有关主管行政部门批准，确定该公司每吨供水的水价E元，则每年供水收入F为EM，即F=EM。则水公司总收入NEM=总成本C+总利润G，即NEM=C+G=a1+Na2+b1+Nb2+D。笔者认为，转让费或水价可以由市场机制确定，但应该召开公众听证会，人民政府保留在特殊情况下对转让费或水价的适当干涉。

    第六，供水行政区的水行政主管部门与供水行政区的协商组织共同协商，对调水补偿费B进行合理分配，并应召开公众听证会。一般按下一级行政区、社区或村庄的用水份额与影响因子进行分配，受调水影响大、损失大的下级行政区、社区或村庄应该得到较多的补偿；也可将补偿费用于行政区的水资源公共建设。

   总之，应该像跨流域跨行政区调水那样，充分利用市场机制和价格机制，力争实现跨行政区调水的经济、社会和环境的最佳综合效益。

（三）国有水资源使用权在同一行政区内、不同流域的流动

    国有水资源使用权在同一行政区内、不同流域的流动，实际上是在同一行政区内实施跨流域引水的问题。例如，长江、黄河的源头都在青海省内，青海省计划将长江源头的水引向黄河源头区域。一种主张是，这种国有水资源使用权的流动属于一个行政区的问题，即只要取得长江源头的出让国有水资源使用权，使用者就可以将青海源头的水资源引向黄河源头区域。另一种主张是，这种国有水资源使用权的流动属于跨流域国有水资源使用权的流动，应该按照国有水资源使用权跨流域的方式进行，即必须经过两个流域的流域管理机构协商和上级人民政府有关主管门路批准。笔者认为，鉴于同一行政区内国有水资源使用权的跨流域流动或跨流域引水，会影响到两个流域的水生态环境和不同行政区，即使是同一行政区内的不同流域的国有水资源使用权流动，也应该按照国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动方式实施。

（四）国有水资源使用权在同一流域和同一行政区内流动

国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内的流动，主要是水资源在具体单位和个人之间（即不是政府之间）的转移，它应该成为上述3种国有水资源使用权转移的基础。在上述讨论的基础上，同一流域同一行政区域内国有水资源使用权的交易分为出让和转让两步，其注意事项概括起来是：结合取水许可证的核定，将取水许可证转化为国有水资源使用权；国有水资源许可证持有者在依法办理国有水资源使用权出让手续后，取得出让国有水资源使用权；获得出让国有水资源使用权的人可以依法转让其出让国有水资源使用权，还可以进行再次、多次转让。

第一，必须搞好行政区内国有水资源使用权在不同用户（包括水公司和直接取水的单位和个人）间的初始分配。为了加强对流域水资源的统一管理和有效利用，实现同一行政区内国有水资源使用权在不同用户间的流动，根据“政企分离”或“资源行政管理权与资源开发利用权相分离”的原则，建议国家通过法律规定：成立县级以上人民政府的水行政主管部门，在本行政区代表国家行使统一的国有水资源分配管理权。县级以上人民政府水行政主管部门按照公平、公开、合理的原则，结合过去实行的用水许可证制度，将所辖行政内国有水资源的使用权分给本行政区的各用水户（包括水公司、直接取水的单位和个人）。

第二，根据本行政区的具体情况，选择并决定启动国有水资源使用权出让、转让程序的适当时机。在取水许可证中的取水总量没有达到本行政区的用水许可总量时，可以继续发放取水许可证（同时发给国有水资源使用权证）；当取水许可证中的取水总量接近或达到本行政区的用水许可总量时，停止发放新的用水许可证（同时停止发给国有水资源使用权证）。在决定停止发放新的用水许可证和国有水资源使用权证后，启动国有水资源使用权出让、转让程序，新的用水户或新增用水量通过水市场或水资源储蓄银行获得所需水资源。

第三，在启动国有水资源使用权出让、转让程序后，各用水户首先向水行政主管部门申请国有水资源使用权，或者申请将以前获得的取水许可证转化为国有水资源使用权证。获得国有水资源使用权的用户，如果想转让其全部或部分使用权，应该依法向国家（国资办和水行政主管部门）申请出让国有水资源使用权。只有用水户向国家提出申请，依法获得出让国有水资源使用权并满足一定条件后（如缴纳国有水资源出让费后），才能进行国有水资源使用权的转让。国家（国资办和水行政主管部门）也可以根据本行政区水资源的情况和经济社会发展的需要，主动通过拍卖、招标或双方协商的方式将多（节）余的或储备的国有水资源使用权出让给单位和个人。

第四，单位和个人依法获得出让国有水资源使用权后，可以依法依合同将其出让国有水资源使用权转让（包括出售、交换和赠与）给其他单位和个人。其他单位和个人在获得国有水资源使用权后，还可以依法依合同将其再次转让（包括出售、交换和赠与）。笔者认为，转让费应由市场机制确定，人民政府保留在特殊情况下对转让费的适当调控。



------------------------- 完 -------------------------



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[1]本文是作者于2001年8月26日在水利部召开的“水权制度研讨会”上宣读的论文的部分内容。

[2]本文作者蔡守秋，是武汉大学、福州大学、湖南大学法学院教授、博士生导师，教育部高等学校人文社会科学重点研究基地-国家环境保护总局武汉大学环境法研究所所长，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，中国西部开发法律研究会副会长。

[3] 根据《城市房地产管理法》第７条的规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。有人将因国有土地使用权出让而形成的土地使用权称为出让国有土地权。

[4] 根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。根据《城市房地产管理法》的规定，房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。

[5] 根据《取水许可证实施办法》（1993年）的规定，取水是指利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下水取水。取水工程包括闸（不含船闸）、坝、跨河流的引水式水电站、渠道、人工河道、虹吸管等取水、引水工程。

[6] 统一的流域国有水资源管理权使用权是指对本流域国有水资源进行统一调度、分配和管理的权利，它不同于在该流域内对某特定量水资源的具体使用权。