环境司法作为人民法院依照法定职权和程序将环境法运用于对环境案件的处理，并在处理过程中进行法律监督的法律活动，是环境法实施的一种重要方式。从权利保障的角度看，诉讼当然是对环境权益的有效救济形式。但是，由于环境权益的特殊性，环境立法采取了公法与私法的双重保护机制 ，法律在赋予公民个人以环境权利的同时，也赋予了环境行政管理机关以相当广泛的权力，其中最为重要的是环境行政机关对于公民个人环境权益的处理决定权。在目前普遍地将环境纠纷诉讼简单区分为一般民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼并分别适用各自的程序规则的情况下，环境纠纷在诉讼中必将遭遇尴尬，出现许多在一般民事诉讼、行政诉讼中不可能出现的“非正常”现象。本文试图通过分析两个典型案例，讨论建立专门的环境诉讼机制问题。
一、环境行政诉讼的尴尬
根据行政诉讼法以及最高法院关于实施行政诉讼法的司法解释，人民法院对于行政机关所作出的具体行政行为的合法性进行司法审查。环境保护局作为法律授权的国家环境保护行政主管机关，在环境保护领域享有法定的职责权限，可以作出具体行政行为。人民法院应该对于环境保护局的具体行政行为进行司法审查也是当然的。所以，在目前的环境纠纷诉讼中，有相当部分是行政诉讼。人民法院也依照行政诉讼法所规定的内容，依法审查环境行政机关的具体行政行为。可是，环境纠纷的行政诉讼在司法实践中却远非我们想象的那么顺利，出现了十分尴尬的局面。
案例一：
   某年8月初，A县临天乡平山村农民史X向县环境保护局反映，他种植的两亩葡萄园受到同村农民卞X的铸造厂排放的氟化物污染，造成叶片和果实脱落，要求县环境保护局调查处理。同年8至9月，县环境保护局先后两次派员前往现场调查、采样，现场调查及采样分析表明，氟污染症状明显。县环境保护局根据县农计站、乡政府及村委会提供的情况及往年卞X的铸造厂曾对该村水稻、竹园造成污染危害而作过经济赔偿的事实，又在排除气候、病虫害等因素的情况下，认定史X的葡萄园严重减产，是卞X的铸造厂生产过程中排放含氟废气造成的。
为此，A县环境保护局先后三次会同包括县人民医院在内的有关部门、单位，召集双方当事人协商解决污染赔偿问题，但均因卞X拒绝到场或中途退场而使协商会告吹。A县环境保护局最后依据《大气污染防治法》第36条的规定，做出处理决定：由卞X一次性赔偿史X该年的葡萄园减产损失3920元。卞X不服此处理决定，遂向县人民法院提起行政诉讼，请求撤销县环境保护局的决定。
    县人民法院受理此案后，县环保局拒绝应诉。最后，县法院以“被告未向本法院提供做出上述处理决定的任何证据材料，故无法证明其所作的处理决定是否是合法的”为由，依照《行政诉讼法》第48条、第54条第2款之规定，做出缺席判决，撤销了县环境保护局的处理决定。
A县人民法院将此案作为行政案件受理，依据的是最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》 第四条的规定：“公民，法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作裁决不服的可以向人民法院提起诉讼。”很显然，本案中法院是把环境保护局的处理决定作为一种行政具体行政行为来对待的。法院认为虽然环境保护局是对环境民事纠纷的处理，但由于其公权力的介入已使该行为不再具有单纯的民事权利性质，现史X是对环境保护局的行政处理决定不服，行政机关（本案中的环保局）应该作为被告人。
县环保局不服一审判决，提起上诉。二审法院认为，一审法院对于案件的性质作出了错误的认定，应予纠正。于是，撤销一审判决，并驳回史X的诉讼请求。
二审法院作出判决的依据是全国人大常委会法制工作委员会1992年1月31日针对国家环境保护局有关请示给予的答复：“因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，环境保护行政主管部门依据《环境保护法》第41条第2款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷所作的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以做出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”按照这一解释，环境保护部门就赔偿责任和金额的纠纷的处理不是行政行为，相对人不能提起行政诉讼 。《最高人民法院执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》也明确规定：“调解行为以及法律规定的仲裁行为”“不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”
这是目前环境纠纷处理中较为普遍的作法，即在将处理环境民事纠纷的权力赋予环境保护机关的同时限制当事人的诉权。据解释，之所以将决定环境民事责任以及环境损害赔偿额的权力授予环境行政管理机关，一方面是出于效益的考虑，环境保护行政主管部门作为国家实施环境监督管理的专门机构，其专业技术和对本地区环境状况的熟悉，可以大大降低环境民事纠纷处理的成本，使受害人免遭讼累；另一方面是为了及时的采取措施，对已产生的环境污染和生态破坏的严重后果进行补救，避免漫长的民事诉讼造成更大的危害。而之所以要限制当事人提起行政诉讼的权利，则是为了使环境保护行政主管部门尽量少作被告。
可是，按照这样的理论及立法实施法律将使法院受理环境纠纷案件陷于尴尬：
1、    人民法院不如当事人的权力大
   《环境保护法》第41条第2款规定：对于“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其它依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。……。”其它各环境保护单行法也作了相应规定。据此，环境保护局依当事人的申请决定污染损害的赔偿责任和赔偿金额是一项法定职责。从行政法的角度讲，既然是依申请而为的法律行为，行政机关当然要作出答复，否则就会产生不作为的法律后果；并且这种答复必须是对相对人具体权利义务的设定，即法律所规定的“决定赔偿责任和赔偿金额”。这样的行为是典型的具体行政行为，或者进一步可以明确为行政裁决行为 。如果环保局不受理当事人要求处理赔偿责任和赔偿金额的申请，构成行政法上的不作为，当事人提起行政诉讼的，法院应按照行政诉讼法的规定，将其作为行政诉讼案予以立案并进行审理。对于不作为案件，法院要么驳回当事人的诉讼请求，认定环保局可以不履行职责，这种判决显然是毫无根据的。要么判决环保局履行法定职责，要求环保局依法处理当事人关于赔偿责任和赔偿金额的申请，这是法院正确的判决。
但是，法院正确的判决却是没有意义的。因为现行的立法解释表明，环保局的这一处理不具有任何法律效力，只要当事人不服，当事人双方必须提起民事诉讼。也就是说，无论环保局的处理是否正确，只要当事人异议，便是废纸一张，法院无权对环保局的这一行政行为进行审查。伸言之：对于环保局的不履行职责的行为，法院可以依法进行审查，要求其履行职责；但对于环保局履行职责的行为，法院却不能进行审查。法院可以要求环保局履行职责，却不能对其履行职责的后果进行裁判。这样就等于以立法的形式赋予了当事人最终决定权，客观上等于替代法院对于环保局的行为进行了效力认定，当事人可以依照自己的意志决定是否接受环保局的决定。
2、一方当事人的请求权被剥夺
为了实现立法解释的目的，即不要让环保局成为被告，不少学者动了很多脑筋，也试图从理论上加以论证。其中被认为最有说服力的理由就是，环保局的行为是一种准司法行为，它不是行政行为 ，它所进行是行政调处而非直接的处理决定。因此，有人建议环保局在处理这类问题时应制作调解书而非下达处理决定书。这种理论的直接反应是在有的环境保护单行法中，使用了“调解处理”的字样 ，似乎这样就可以解决诉讼中的问题 。为了环保局不当被告，这是一个不错的主意，但事情却可能朝着意外的方向发展：申请人认为环境保护局的决定满足了他的要求，不需要重新提起民事诉讼。而被申请人不服环境保护局的“调解处理”，他却无从起诉，只能拒不履行。
环境保护法明确规定，当事人对环保局关于赔偿责任和赔偿金额的处理决定不服的，可以提起诉讼。显然，当事人就包括申请人和被申请人双方。如果认为不服决定的只能提起民事诉讼，这种解释对申请人而言没有问题，他完全可以作为民事诉讼的原告，提起损害赔偿之诉。但如果被申请人对同一处理决定不服，提起也是民事诉讼，那么这个民事诉讼中谁为被告，其诉讼请求是什么呢？对被申请人而言，他不服的是环保局的处理决定，请求撤销的也是环保局的处理决定，他不可能以原申请人为被告提起民事诉讼。而这种以环保局为被告的诉讼，也不可能是民事诉讼，在这里环保局不是也不可能是民事主体。于是，法院根本无法受理原被申请人对调解处理不服的案件。被申请人的请求权实际上被剥夺了。
    
二、环境民事诉讼的尴尬
按照现行制度设计者思路，环境保护部门就环境污染损害赔偿责任及赔偿金额进行处理后，当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。这样，既可以使环保局不当被告，又不影响纠纷双方当事人的民事权益的实现。两全其美，何乐而不为？
但是，这个看起来完美无缺的设计同样隐含着极大的矛盾，给环境民事诉讼的顺利进行造成困难，并可能给别有用心者造成可乘之机，这样的环境法制度实施的结果有悖于环境法的立法目的。
    案例二：
B市石南镇芒果专业户陈氏三兄弟于1994年6月25日向该市环保局提出申请，要求对其果园附近的南方水泥厂、兴业水泥厂排放废气，造成芒果大量死亡一事进行实地调查和处理。B市环保部门先后3次到陈氏兄弟的果园进行调查，并于1994年7月 5日委托省农业科学院植物保护研究所进行调查诊断。诊断结果为：(1)本病不是芒果常见传染性病害；(2)本病与水泥厂的烟雾和灰尘污染有关。据此，B市环境保护局对两水泥厂下达了行政处罚决定书并决定由两水泥厂对陈氏兄弟予以赔偿。水泥厂及陈氏三兄弟均对赔偿决定的赔偿数额不服。陈氏三兄弟遂向B市人民法院提起民事诉讼，要求两家水泥厂赔偿经济损失51万元，安装、完善排污设备，停止侵害。
一审法院作出判决：由于被告建厂时不按照“三同时”制度进行环保设施建设，排放的废气严重超标，而其排放的有毒粉尘正是芒果受害的主要原因。因此，判处被告赔偿原告经济损失34.848万元，并要求其严格按照环保部门的要求搞好环保设施，停止污染。 　　
一审判决生效不到半个月，石南镇政府向法院提交了一份“情况反映”称：水泥厂是该镇企业发展的龙头，如果执行判决，将会影响我镇其他水泥厂乃至全市水泥厂的生产，造成更大的经济损失，后果不堪设想。建议法院撤销原判，进行再审。不到4天，B市人民法院作出民事裁定书：中止原判决执行，另行组成合议庭进行再审。同时，B市人民法院向陈氏三兄弟下达了一份通知：原告应提供当时兴业、南方水泥厂排污数据，并在收到通知后7天内，提供给本院民庭。如在限定时间内未能提供，依法应负举证不能的法律责任。经过审理，B市人民法院作出再审判决：省农科院植物研究所的报告及环保局所作出的处理决定都没有提供被告排放污染物的具体数据和超标数据，不具法律效力。原告所要求的经济赔偿损失只是理论上的数据，没有提供直接损失的实据，不能认定。因此应撤销原审判决并驳回陈氏兄弟的诉讼请求。
    在这个案件中，法院判决虽然有明显的保护水泥厂的倾向，但它以原告所提供的证据不充分为理由，判决原告承担举证不能的责任，原告因此而败诉。对于这个判决结果，如果排除法律以外的因素 ，它的确也对法院提出了新的问题，即在环境民事诉讼中如何对待环保局依职权调查处理所作出的结论的问题。
通常情况下，污染受害人首先要求环保局对于污染进行调查处理，环保局会在接到污染受害人的检举或报告后直接从事调查取证工作并做出结论，但环保局就此所做调查及结论并非依法院委托或当事人委托而进行，它同样是履行法定职责的行政行为，或者是一种行政确认行为 。从民事诉讼的一般原理来看，任何民事诉讼主体无权动用国家公权力为自己的诉讼进行取证；其次，任何证据资料在未经开庭质证和认证之前，并不具有法律效力。环境民事诉讼按照这些原则进行，将遇到极大的困难。
1、环保局做出的有利于受害人的确认，受害人据以提起环境民事诉讼
根据受害人的请求，环保局经过调查，可能得出的一种结论是致害人的行为构成污染，应由致害人承担赔偿责任。受害人虽然不同意环保局关于赔偿金额的决定，但他可以却直接以此结论为依据提起环境民事诉讼。此时，环保局的确认就成为了环境民事诉讼中的证据。法院应如何对待这样的证据呢？
由于环境民事污染损害赔偿诉讼中原告一方处于明显的弱势地位，即使是适用无过错责任原则要求被告举证以及举证责任倒置，也不能当然免除原告人所应承担的举证责任。现在原告已经向环境保护局申请了调查，环保局也依职权进行了取证并得出了结论，原告当然会以此作为向法院主张权利的主要证据。（因为，在污染损害赔偿诉讼中，要求原告人自己取得这些证据几乎不可能）。如果法院不将环保局依职权进行调查的结论作为证据，原告无法提起民事诉讼。如果法院对于明显有违民事诉讼基本原则职权行为作为证据，那么这种诉讼还是不是民事诉讼？
若法院将其作为证据加以使用，进一步的问题是，对此证据如何进行审查？因为它并非接受法院或当事人的委托而作出的司法鉴定，而是一个具体行政行为，民事审判庭无权对行政行为的效力进行审查。如果不予审查就加以采信，则有可能出现一方当事人以此决定为证据提起民事诉讼，要求损害赔偿；另一方当事人对此决定不服提起行政诉讼，要求撤销环保局的行政确认行为。随后就有可能出现民事审判庭以此为依据决定损害赔偿，行政庭认为该确认违法而予以撤销。这样就必然出现事实上的对环保局同一行为的不同效力认定，并且都是由司法机关所作出的判断的荒谬结果。
如果允许民事审判庭对于环保局的具体行政行为进行审查，也可能出现十分尴尬的后果：法院依照民事诉讼程序审查行政行为并且由民事审判庭决定行政行为的效力。这样的结果显然不符合法治原则。
2、环保局做出的有利于致害人的确认，被告据以要求免责
环保局经过调查，可能产生的另一种结论就是致害人的行为不构成污染，虽然其行为造成了损害后果，但却不应承担赔偿责任。对于这种结果，受害人不服，却不能提起环境行政诉讼。只好抛开这个对他不利的调查结论，以自己实际受害为由提起环境民事诉讼。但由于民事诉讼中双方当事人都具有趋利避害的本性，被告却会以环保局做出的有利于自己的调查结论作为证据，要求免责。不管法院在民事诉讼中最终是否采信，却也同样存在是否将其作为证据使用以及是否对其进行审查以及如何审查的问题。因此，在第一种情况中出现的尴尬同样可能出现。
由于环保局行政行为在环境民事诉讼中的地位不明确，法院也可以为实行地方保护寻找合理的借口。就如我们在案例二中所看到的。
此外，在中国目前的环境管理体制中，环境保护局是各级地方人民政府的职能部门，有太多的理由成为地方政府发展经济的附庸，在发展地方经济与保护环境的矛盾面前，环保局很难摆脱地方政府或主要领导人的意志，真正履行保护环境的职责。加之目前的法律法规并未对什么是污染、污染的认定标准作出十分明确的规定，实际上给予了环保局对是否构成污染进行判断的巨大自由裁量权。在实际工作中环保局常常会以是否达标排放作为判断是否构成污染的标准。由于环境标准本身的不确定性（在中国目前已实施的标准就有许多种类），等于给了环保局在某种既定目的下灵活适用环境标准的空间。这就是我们常常看到的，在处理那些对发展地方经济有重大影响的企业的污染问题时，从保护受害者的角度，环保局并不如我们想象的那样值得信任。它表现得十分的懦弱，甚至在有些情况下，为了保护地方企业，不惜做出与实际污染完全相反的调查结论。但是，在目前的法律机制下，我们对于环保局的一些行为无法追究。对于这样的结论，如果法院可以不经审查即加以使用，可能产生与立法初衷完全相背离的结果。这种结果也是我们所不愿意看到的。

三、环境诉讼机制的构建
环境司法实践中环境行政诉讼和民事诉讼所遭遇的尴尬十分清楚地反应出环境纠纷诉讼的特性：它既不是单纯的民事诉讼，也不是单纯的行政诉讼。而是行政诉讼与民事诉讼相互联系、相互依存、不可分割，其中行政诉讼的解决是民事诉讼解决的前提，而民事诉讼对行政诉讼的要求又绝非仅仅是行政行为合法性审查。
所谓具有民事诉讼的特点表现在：1、当事人认为行政裁决或确认并没有解决他们之间的民事纠纷，提起诉讼的目的仍然是要解决相互之间的民事纠纷；2、当事人相互之间形成的是平等主体间的民事法律关系，行政行为并未改变当事人之间法律关系的根本属性；3、诉讼的最终结果是当事人承担相应的民事责任。
而具有行政诉讼的特点则表现为：1、当事人起诉是因为他们不服行政机关所作出的具体行政行为；2、环保局的行政裁决或确认是环保局依法律授权而作出的具体行政行为，这种行为具有“公定力”，因此法院在诉讼中必须对其合法性进行审查，而不能置之不理；3、环保局的行政裁决或确认行为使当事人与环保局之间产生了行政法律关系，这种法律关系与原有的当事人之间的民事法律关系并存。
出现这种现象的原因在于，环保局的具体行政行为（包括裁决、确认）导致产生的法律关系包括两个层次：首先，环保局的确认、裁决直接产生第一层次的行政法律关系——即环保局与当事人之间决定与服从的权利义务关系；其次，第一层次的行政法律关系强制相对人必须向另一当事人作出民事行为，进而由该行为最终产生第二层次的民事法律关系——即相对人与另一方当事人之间的民事责任或赔偿责任关系。从理论上讲，对于存在双重法律关系的权利的救济，当然不能简单地等同于单一权利的救济。而在实践中，我们也十分清楚地发现了将环境纠纷诉讼简单地划分为行政诉讼或者民事诉讼所出现的诸多问题：环境纠纷诉讼大多涉及到了环境保护行政机关履行职权或职责的行为，在行政诉讼中，由于环保局处理的是当事人之间的民事纠纷，不可能完全按照行政诉讼原则来进行处理；而在民事诉讼中，由于有环保局的行政行为介入，出现了不平等主体的涉诉，法院也无法完全依据民事诉讼法的原则进行审理。
由此，我们不得不想到一个问题，能不能将环境管理机关的行为与民事损害赔偿纳入同一诉讼之中，法官既可以对环境管理机关的行政行为进行审查，同时又将审查结论直接应用于民事损害赔偿责任的认定 。 而现存的行政附带民事诉讼制度能否解决这一问题呢 ？
表面看来，行政附带民事诉讼是能够既对环保局的行政行为进行审查又对当事人之间的民事纠纷进行裁判的。但这种诉讼也仅仅只能解决环境行政裁决中受害人不服裁决而提起行政诉讼的问题，并不能解决致害人不服行政诉讼的问题，也不能解决行政确认行为引起的全部诉讼问题 。
更为重要的是，环保局的行政裁决与行政确认无论是从立法目的还是从职责内容上都具有不同于一般行政行为的特点，环保局在这方面更多承担的是行使社会性公权所具有的职责，而其处理的公民之间或者公民与法人之间的民事纠纷也是一种社会性私权的纠纷，正是由于环境权这一社会性权利的存在 ，使得行使公权力的行政机关与过去享有私权的公民和法人在过去纯粹的行政法律关系之外又建立了一种新的法律关系——社会法律关系，这种关系是以社会性公权与社会性私权的平衡、协调与制约为特征的新型关系。在这种新型关系中，环保局（或其它环境管理机关）所拥有的权力来源于传统的行政权又异化于传统的行政权力，所以它的行为类似于行政行为又不同于行政行为。当前，我国行政诉讼法所规定的对部分具体行政行为进行合法性审查的司法审查范围和内容都不能满足对环境管理行为的审查要求。
现实表明：在传统的行政诉讼与民事诉讼之外，还存在着既不同于传统行政诉讼也不同于传统民事诉讼的诉讼形式，或者说的确存在传统的行政诉讼程序和民事诉讼程序法理论和制度所无法解决的权利保障问题。因为以环境法为代表的社会法领域是以社会本位、国家干预、公私法融合为特征的新型法律，这类法律远远超越了传统行政法、民法的理论与制度，具有全新的理念和制度，也赋予了其法律关系主体许多新的权利，这些新的权利的行使具有公私法交融的特性，对这些权利的保护也需要有公私法手段的结合。任何权利的保障都离不开司法救济，而司法救济必须要有相应的程序保障，需要完善的诉讼机制。我们认为：目前将环境诉讼人为地划分为行政诉讼与民事诉讼，并为了使环保局不当被告而限制公民的诉权，将本应接受审查的权力行为人为地划出司法审查范围之外，是不利于实现环境法目的，有效保障当事人权利的。只有将对环境机关的行政行为审查与民事证据的运用相结合，建立专门的环境诉讼机制，才能实现对公民环境权的有效保障，使公民环境权益不致落空。
我们认为，环境诉讼应具备一些基本特征：
1、公法手段对私法领域的介入，导致行政权的扩大以及对民事权利的直接裁量。必须承认，环境管理中的行政权已不是传统意义上的行政权，它是以行政权形式出现的社会性公权利，与之相对应的是以公民个人利益形式出现的社会性私权利。正因如此，才可能出现法律授权环保局对民事权利的直接裁量。
2、对行政权、民事权利主张的双重审查。环境诉讼因为环境权这一社会性权利发生冲突而引发，社会性权利的表现形式既有“公”的方面，又有“私”的方面，权利的内容以及行使的结果均涉及社会公共利益和个人利益，因此，必须对这项权利进行双重审查。
3、社会公共利益的裁量。环境诉讼的目的因为环境权的社会属性而具有了双重性，在保护个人利益不受侵犯的同时还必须考虑环境作为社会公共产品的公共利益问题，因此，在环境诉讼中，解决公民个人之间的民事纠纷的并非单一目的，它还必须实现有效维护社会公共利益的目标。所以，在环境诉讼中，不能简单地依据民事诉讼的一般规则（如平等、自愿、所有权神圣等）来进行裁量，必须充分考虑社会公共利益，运用实质公正、社会公正等价值标准进行利益衡量。
4、无过错责任和公平责任的运用。在环境诉讼中采用无过错责任和公平责任是社会公共利益裁量的结果。这方面已有很多精辟论述，此不赘书。
我们还认为，为了实现环境诉讼的目的，必须建立专门的环境诉讼机制，至少应从如下方面着手：
1、制定专门的程序法，解决对行政调解、行政裁决、行政确认行为的司法审查与对公民环境权益的救济问题。
2、建立专门法庭，运用特别程序。
3、完善专门的证据规则，对于专家证人、证据效力、举证时限、举证责任等问题进行明确。
4、完善集体诉讼、公益诉讼等环境诉讼的支持帮助制度，环境诉讼的社会支持制度，如法律援助、社会救助等。