环境法是建立环境管理模式的基本依据，也是对环境管理模式的固定和运行规则的肯定。一般而言，环境管理模式包括环境管理的思想、机构和制度。
环境法既是在一定环境管理思想的指导下制定也是对一定管理思想的具体贯彻，它的一个重要任务就是以法律形式确立管理机构的权威、通过建立环境管理的制度保证环境管理机构活动的正常进行。环境法的调控机制研究在一定程度上主要是对环境管理模式的研究。
环境法是国家管理环境的基本法律依据，国家的环境管理权如何设置以及这种权力与社会组织、公民个人的关系的安排应该是环境法的理性认识的重要方面，因为它关系到环境管理系统的运行状态、效率和效能。但遗憾的是，人们往往重视的是国家环境管理权的设置，或进一步说是权力的大小，而对权力的运行尤其是对权力的协调、沟通以及它与整个社会系统的联系关心不够。实际上，无效率的或者是低效率的权力设置有些时候比没有设置这一权力更糟糕。而要保证权力运行的高效率，就必须为其运行建立必要的通道，制定相应的规则。如果说制度是权力运行的基础或依据，而机制则是制度间相互联系和沟通的渠道和网络，它是实施制度的必要保证。
根据中国环境法制建设现状和可持续发展的目标要求，应该建立统一管理、公众参与、全过程控制以及纠纷处理四大机制。统一管理体制是环境管理权有效运行的组织保证，它通过合理的权力配置实现权力的沟通与协调；公众参与机制是环境管理权力与社会组织和公民的联系渠道和网络机制，它既是环境管理权实施的民主程序，也是环境管理中单纯的僵硬的权力统治与多元化的灵活的自律自为相结合的管理方式；全过程控制是环境管理权的实施范围或环境管理权的具体化延伸，它通过规定环境管理权行使的重点、环节保证环境管理机关与管理对象所发生的法律关系符合环境法的目的，同时使各项管理制度形成有机的联系，填补制度间的空白和漏洞，保证制度系统的整体效应的充分发挥。纠纷处理则是在发生环境侵害以后的程序救济方式，各类环境法的实体规范需要通过程序法得到保障，而这一问题恰恰是我们过去重视不够的领域。
一、现状与问题
（一）中国环境管理发展历程
中国的环境管理模式是在环境资源管理实践中不断发展并逐步形成的。这种发展大体上可以分为三个阶段。
1. 起步阶段（1971——1977年）
发生于本世纪60年代的世界性环境危机和第一次国际性环境保护运动高潮，将现代环境保护观念带到了中国。当时世界范围的关于环境保护的大讨论和联合国关于召开人类环境会议的决议，对中国的有识之士产生了积极影响。在周恩来治理的直接关怀下，1971年，国家计委成立了“三废”利用领导小组；1972年组团参加了斯德哥尔摩人类环境会议；1973年召开了中国第一次环境保护工作会议；1974年12月国务院环境保护领导小组成立。在这一时期，国务院发布了有关环境保护的规范性文件，确立了中国环境保护的“三十二字方针”，成立了环境保护领导机构，并开展了对“三废”污染的治理。这些都标志着中国以环境保护为直接目的的现代环境保护管理模式建设的起步。但总体来看，这个阶段的环境管理还缺乏法律依据；虽然接受了一些环境管理的思想但并不完整和深入；所提出中国环境管理制度的设想，如“三同时”、奖励综合利用等还并没有真正建立成为法律制度；成立的机构也还不是法律意义上的行政主体，其管理职能和权限既不确定又无法定效力。不可否定的是，中国的环境管理模式包括管理的指导思想、管理机构设置和管理制度的建立都是以这一时期的设计为蓝本进行的。
2.发展阶段（1978——1992）
中国进入经济体制改革时期以后，环境管理有了很大的发展，在新老体制转变时期，为探索和发展适合中国国情的环境管理思想、环境管理体制、环境管理制度等方面做了大量工作，也取得了一定的成绩和经验，对于中国的环境保护起到了十分积极的作用。
（1）在环境管理思想方面，经历了从以治为主到“以防为主、防治结合、以管促治”的转变，从着重定性管理到注意定量管理的转变，从适应计划经济的环境管理到逐步适应社会主义市场经济体制的环境管理的转变，环境管理与环境管理学、环境法学的结合日益紧密。
（2）在环境管理依据方面，1978年《宪法》首次将环境保护确定为国家的一项基本职能，1979年颁布《环境保护法（试行）》明确规定了各级环境保护行政机构及其职责和三项环境管理制度。基本形成了以强化环境管理为中心的环境政策体系、以环境保护基本法为中心的环境法体系、以“协调发展”为核心的法制原则，初步建立了环境规划体系、环境标准体系。
（3）在环境管理机关方面，经历了从国务院环境保护领导小组、到城乡建设环境保护部下属的环境保护局（1982年）、到国家环境保护局（1988年）、再到国家环境保护总局（1998年）的过程，国家环境管理机构已成为真正享有环境管理权的行政主体。
（4）在环境管理机关的职责方面，经过了逐步明确管什么（即环境管理范围和管理职责）、怎么管（即依靠政策、法律、制度、规划、标准进行管理）的发展过程。
（5）在环境管理手段方面，经历了从着重行政手段到全面采用经济手段、法律手段、科学技术手段和宣传教育手段的转变。
（6）在环境管理制度方面，经历了先建立老三项环境管理制度（即环境影响评价、“三同时”、排污收费），后建立新五项环境资源管理制度（指1989年第三次全国环境保护会议确定的环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、污染集中控制、排污许可证、限期治理），以及将某些重要环境资源保护措施实现制度化的发展过程。
3. 变革阶段（1992年——）
1992年联合国环境与发展大会明确提出了可持续发展战略和对各国环境管理的目标要求。如何运用可持续发展的观念审视过去的环境管理模式，运用新的可持续的思想指导环境管理体制的建立和管理制度的变革是我们面临的重要任务。
迄今为止，我国的经济发展基本上沿用着以大量消耗资源和粗放经营为特征的传统发展模式，重经济效益，轻环境效益和社会效益；重发展的速度和数量，轻发展的效益和质量；重外延性的扩大再生产，轻内涵性的扩大再生产；对自然资源重开发、轻保护，重利用、轻补偿。这种发展模式对环境与生态造成了极为不良的影响。
在这种发展模式下，环境管理也难免存在同样的问题，虽然我们提出了要控制污染、保护环境，也建立了一系列环境管理政策并将这些政策制度化和法律化了，但是，经济发展的结果不是改善了环境，而是加重了环境污染。这就表明，发展政策和管理有重大失误，出现了严重的“政策失效”现象。这种失误突出表现在：发展战略执行的仍然是那种靠大量消耗资源、粗放经营为特征的传统模式，追求的是经济增长的数量，忽视包括环境在内的增长的质量，没有真正实行与环境和资源保护相协调的可持续发展模式，这种模式注定了污染的加剧。与此同时，在经济社会发展的综合决策中，很少甚至没有兼顾环境保护的要求，环境保护在很大程度上还是纸上谈兵的官样文章，并未真正落到实处。诸如在产业结构调整中，如何限制或淘汰那些大量消费资源、能源，严重污染环境的工矿企业；在确定工业开发区中如何先评价、后建设，如何推行污染集中控制；在能源建设中，如何推行清洁能源生产与控制城市大气污染相结合；在城市基础建设中，如何优先安排与控制环境污染有关的工程；在技术开发中，如何大力开发控制环境污染的技术，特别是污水处理技术、清洁能源技术、清洁生产技术；在投资政策中，如何增加投入，以有效控制污染、保护环境；经济管理如何与环境管理的有关政策相协调，如何运用市场经济手段解决环境问题等等 。
以上诸多政策失效，严格说来，都是管理范畴问题，实际上反应出环境管理并未真正纳入经济决策的现实状况，环境保护与经济发展两张皮的现象严重，环境保护与经济建设的矛盾突出 。我以为这是中国目前环境管理的真实状况，如果在决策过程中吸收环境管理部门参加、吸收公众参与，听取它们在环境保护方面的意见和评价，许多失误是可以避免的，因此，中国的环境管理问题，绝不是简单的管理机构设置问题，而是思想观念转变和管理方式转变的问题。管理机构设置、管理职能划定和管理制度建立固然重要，但是，如果没有可持续发展的观念、没有生态系统的观念、没有管理决策的系统与民主观念，设置再多的机构、制定再多的法律，也不过是增加了更多“决策失效”的可能性。认真研究中国环境管理的运行机制、运用生态观协调经济与社会发展的各个决策系统的关系，才是中国环境管理所要解决的根本问题。
1992年，中国政府提出了实施可持续发展的基本对策，我想，这应该可以成为我们研究政府决策机制和环境管理机制的基本出发点。这些对策是 ：
（1）在制定和实施发展战略时，认真编制环境保护规划，切实将环境保护目标和措施纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，并根据需要与可能将有关保护自然生态与防治污染的费用纳入各级政府预算，确保落实，实现人口增长、经济发展与资源、生态环境之间的长期平衡的发展，逐步增强发展后劲。
（2）在产业结构调整中，要从本地区环境与资源的实际情况出发，严格执行国家的产业政策， 淘汰那些能源消耗高，资源浪费大，污染严重的工艺、装备和产品，引导企业和有关部门节约利用资源，降低单位产品的物耗与能耗，有计划、有重点地发展那些技术起点高、低耗高产的行业和产品等物质生产体系。
（3）在开发区和项目建设中，必须严格执行环境保护法律规定，坚持先评价，后建设。按照自然规律和经济规律办事，越是改革开放，搞活经济，越要强化环境管理，坚决克服以权代法，以言代法的错误作法，以确保开发区和项目建设的顺利进行，做到开发区建设与环境保护协调发展。
（4）在防治污染时，大力推进科技进步，积极开展环保产业。技术落后是造成我国环境污染严重和单位产品产量物耗能耗高的主要原因，因此解决环境问题的出路在于科技进步。要积极研制、引进无废、不废、节能、节水的新技术、新工艺，推广适用的环境技术和产品，加快科技成果转化为现实的防治污染的能力，发展环保产业，为防治污染提供所需要的装备和产品。
（5）在经济体制改革不断深入，市场机制逐步建立的新形势下，运用经济的手段加强宏观调控能力，通过政策指导调整发展与环境保护的关系，如按照资源有偿使用的原则开征资源利用补偿费和环境税；把环境资源效益与损失纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价；对防治污染和自然保护的社会公益性项目，给予税收、信贷、价格等方面的优惠等。
（6）努力开展环境文化建设，提高民族环境意识。环保部门要动员并支持社会各界参与环境文化建设，将环境保护的科学知识渗透到社会各类精神产品之中，使广大群众在进行艺术欣赏的时候，受到环境保护潜移默化的熏陶。同时将环境保护教育纳入各类、各级学校以及党校、干校、团校之中，使广大青少年和各级决策人员了解环境保护，关心环境保护，自觉参与环境保护，为现代化建设培养出具有较高环境意识的各类专业人才。
（7）把环境保护作为衡量各地经济社会发展的必要标准，同时也作为考核党政干部的重要尺度。在考核各地经济工作和干部政绩时，不但要考核发展速度和经济效益，而且要考核其社会效益和环境效益。考核工作要坚持领导考核和群众考核相结合，组织人事部门考核和人大监督相结合，对保护环境做出贡献的地区和干部及时表扬奖励。对危害环境的部门和干部及时批评制止，对造成严重不良后果的要严肃查处。通过考核，引导和提高各级干部合理开发 和利用自然资源、防治环境污染与生态破坏的自觉性和积极性。
（二）基本特性认识
环境管理必须成为经济管理的有机组成部分，并非来自理论创新和环境法自我发展的需要，而是基于经济发展与环境保护的内在联系以及环境管理的基本特性，这种特性是客观存在的。
环境管理之所以能够成为现代国家的一项基本管理活动，是由环境资源资源在一国经济和社会发展中的地位和作用所决定的。
一国所拥有的环境资源在数量上和品种上的有限性和分布上的地域性形成了该国的环境资源约束条件。环境资源是经济和社会发展的基础，其具体表现为如下方面：
（1） 环境资源是影响劳动生产率高低的重要因素。一般说来，在其它条件相同而自然环境资源优劣不同的情况下，人们所花费的等量劳动而产生的劳动生产率是不同的。因此，环境资源状况对经济和社会发展影响很大。
（2）环境资源是形成产品实体的物质源泉。物质产品是社会物质财富的基本形式，而物质产品是人们劳动作用于环境资源的结果。自然资源作为构成产品实体的物质要素，不仅是形成物质产品所不可缺少的，而且对产品的性质、种类和数量影响很大。
（3） 环境资源是制约产业结构的重要因素。一个国家不同的环境资源结构，将由此而形成与之相适应的不同产业部门。此外，环境资源的种类和数量状况对产业结构的类型特征也有一定的影响。如果一国环境资源的种类比较齐全，数量较多，那么，该国就有可能建立一个产业部门比较完整、各产业部门协调发展的产业结构体系；反之，就无法形成产业部门比较完整的产业结构体系。
（4）环境资源影响和制约着生产力布局。环境资源具有地理位置的区域性，人们必须根据环境资源的地理分布决定生产力的布局。如果不顾环境资源的地理分布，主观决定生产力布局，不仅不符合经济效益原则，而且必然给经济发展带来困难。
由此可见，环境资源是经济和社会发展必不可少的重要物质，是国家的宝贵财富，其状况不论对经济发展的速度，还是对经济发展的规模和结构都有重大影响。因此，合理开发和利用环境资源对于促进经济和社会发展是极为重要的。值得注意的是，虽然一个国家的环境资源优势对于经济发展具有重要的意义，但是，该国对环境资源开发利用的能力和水平也是不可忽视的。丰富的环境资源客观上为一国经济发展提供了便利条件，但必须有一定的开发利用能力并达到一定水平，环境资源的优势才能充分发挥，因此，影响环境资源优势发挥的因素也是多方面的。环境管理必须通过运用法律手段对影响自然资源开发利用的各种社会因素进行调整，才能实现充分发挥环境资源优势、促进经济和社会协调发展的宗旨。
二、统 一 管 理 机 制
（一）管 理 体 制 设 置 现 状
1. 现行法律规定
在我国，国家保护自然资源，保护生活环境与生态环境，防止污染和其他公害是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了环境保护活动的有法可依。依据这些法律法规，中国已建立了统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的管理体制，《环境保护法》对“环境监督管理”作了专章规定，其具体设置的管理机构与职权为：
（1）国务院和地方各级人民政府。国务院是最高国家行政机关，统一领导国务院各个环境监督管理部门和全国地方各级人民政府的工作。根据宪法和法律制定环境资源行政法规，编制和执行包括环境资源保护内容的国民经济和社会发展计划和国家预算。县级以上地方各级人民政府，依照法律规定的职责和权限管理本行政区域内的环境资源保护工作，领导所属各有关行政部门和下级人民政府的环境资源保护工作。
（2）国务院和县级以上地方人民政府的环境保护行政主管部门。国务院环境资源保护行政主管部门，对全国环境资源保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境资源保护行政主管部门，对本辖区的环境资源保护工作实施统一监督管理。
（3）国务院和县级以上地方人民政府与环境资源监督管理有关的其他行政主管部门。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。
县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。
国务院和县级以上地方人民政府的计委、经委、科委负责做好国民经济、社会发展计划和生产建设、科学技术中的环境资源保护综合平衡工作。
2. 存在的主要问题
这样的管理体制实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制，加之部门立法、地方立法的权限与关系不清，造成了统一管理目标的实现困难。尤其是一些生态区域性环境资源保护方面，存在的问题更为严重突出。从表面上看，有关法律对我国的环境保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这些法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
（1）法律之间的关系不清。目前，有关环境保护的法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，环境的综合管理与单项环境要素管理，污染防治与资源开发利用和保护显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足环境保护的统一管理的需要。
（2）法律之间的关系不协调。有关法律都对管理体制作出了规定，确立了环境保护的主管部门和协管部门，但所有法律实际上是由各主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治立法早于资源立法，一些资源立法又早于综合性环境保护法，不可能使得法律间很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
（3）管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
在地方性管理机构设置中，环境保护的综合部门与行业性部门均按照各级地方人民政府与上级主管部门双重领导的模式建立，在实践中，环境管理的综合部门既无法脱离地方保护的干扰真正实施国家统一管理的方针政策，又陷入由于中央机关间的关系紧张而导致的与其他职能部门的权力争夺，经常是处于两难境地而无可奈何。各相关管理部门也莫不如此。
（4）一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在有关法律中，关于区域环境保护、流域环境保护有所规定，如《水污染防治法》与《水法》都有流域水资源管理的规定、《大气污染防治法》有关于大气功能分区的规定、《噪声污染防治法》有关于噪声功能分区的规定、还有风景名胜区、水源保护区、自然环境保护区等等一些关于区域管理的规定，但各种分区既缺乏统一的标准，而且各种管理机构规定相互矛盾，甚至是莫名其妙的。如《水法》第4条规定：“……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对环境资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了整个环境保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法。如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好、《水法》也好、《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文、预防为主也好、可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义。因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在环境保护中发挥作用，保证环境保护统一管理的目标得以顺利实现。
（二）原 因 剖 析
环境保护问题上的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用环境资源的行为加以干预，通过采取“集体行动”，解决资源保护的“付费”问题，切实保证环境资源的永续利用。过去，我国对环境的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合环境资源保护的特性或要求所造成的后果 。
环境资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
1. 环境资源的公共资源属性要求统一管理
环境资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，资源的使用必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个环境保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，环境资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在环境资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。但是，在同一背景和理由下，环境保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。
事实上，在环境保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题：一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制与执行中心的方向；环境管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。我国环境管理实际上也必须走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
2.环境资源的生态属性要求实行生态系统性管理
环境资源除了公共资源的一般属性外，还有着自身的特点：它既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对环境资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。现实的状态是：一方面，环境资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，环境生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前环境资源所有权主体严重缺位，加之环境资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于环境资源保护的考虑，使用环境资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个环境资源的失范，最终导致环境资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国环境保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关权力的限制与协调，管理体制的设置只重视行政区域机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。因此，在环境保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从生态区域管理的特征出发，建立专门的符合区域生态环境保护要求的机构，从全区域资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理环境保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决环境资源保护与可持续发展问题。
因此，环境管理体制设计必须破除“条块分割”、各自为阵的分散局面，按照统一管理的目标和要求，实行中央的垂直管理，按照自然环境的生态属性，确立区域（流域）管理机关，按照一定的原则，确定集权与分权的协调与处理机制，保证管理体制的顺利运行。
（三） 统一管理体制的设置原则
在环境资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是生态系统资源、也具有生态系统的特殊属性的认识基础上，构建环境资源保护管理体制必须遵循如下原则 :
1. 效率原则
效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制单一的权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将环境管理权分散于多个政府部门或地方性部门，不只是简单的确定了权力分工，它实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动各部门的积极性，形成保护环境资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励各部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致环境资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，“公地的悲剧”同样会在几个较小权力的竞争中发生。几个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，便无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识“系统专门化才能增长效率”的意义，吸取过去环境管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免“公地的悲剧”和“非集权化的恶性循环”的发生。在此意义上，环境管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予环境管理机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。
2.协调原则
环境资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合又必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对环境资源的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在环境管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，综合性环境管理机构在环境管理体制中处于核心地位，各区域（流域）性环境保护部门、行业性管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的环境资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定和修改各有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，通过统一立法，消除部门立法的不良影响，确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。
3.民主决策原则
环境管理从一定意义上看就是对环境资源这种公共资源的分配与控制。在对环境资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理，使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的环境资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成“完善”的环境管理体制。为保障民主决策原则的实现，在环境管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民主权利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。