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新时代法治国家建设笔谈


发布时间:2018年6月23日 卓泽渊,何勤华等 点击次数:606

  编者按:法治话语与事业进入新时代也是中国特色社会主义进入新时代的重要组成部分,新时代法治呼唤法学界的新的学术成果、新的研究视角、新的格局境界,表现出历史担当和人民立场,表现出务实学风、创新精神和科学思想方法。本期约请一组笔谈文章,或围绕全局构建论纲,或细分领域阐发见解,皆聚焦“新时代法治国家建设”这一主题。
 
  新时代法治国家建设论纲
 
  卓泽渊
 
  依法治国是中共十五大确定的全国人民在中国共产党领导下治国理政的基本方略;全面推进依法治国是中共十八大确定的法治建设任务。坚持全面依法治国是中共十九大确立的新时代中国特色社会主义思想的法治要求。2017年10月,中共十九大报告明确提出“坚持全面依法治国”。为何要坚持全面依法治国,如何坚持全面依法治国,成为中国新时代的重大课题。根据中共十九大报告和正在实施的十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》,本文拟就此发表一些不成熟的意见,以求教于法学界的同仁。
 
  一、依宪治国,强化宪法实施
 
  坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法在治国与执政上的作用不言而喻,它是人民治国理政的法宝,也是中国共产党执政的根本遵循。必须健全宪法实施制度,为人民的治国理政,为中国共产党的依法执政提供有力的宪法支撑。从十八大以后的2014年以来,我们将每年的12月4日设立为国家宪法日,开展纪念活动。在2014年、2015年、2016年,我们开展了三届国家宪法日纪念活动,取得了良好的法治效果,使宪法意识及其影响力得以了加强。党和国家领导人的重要讲话、电视媒体的文娱宣传、法官检察官的入职宣誓、有关部门的普法活动等,对于在全社会普及宪法知识、开展宪法教育、弘扬宪法精神都发挥了重要作用。同时,我们还建立了宪法宣誓制度。到现在,全国人大及地方人大,国务院及地方各级人民政府,他们选举或者任命的官员,普遍进行了入职宣誓。宪法宣誓制度的实施有力地强化了相关人员和社会公众的宪法意识。
 
  下一步我们还要做更多的努力,具体说来,要进一步健全宪法解释程序机制,为宪法实施创造条件。通过宪法解释让宪法活起来、动起来,具有更大的可操作性、可实践性,以发挥出更大的实际效用。我们要加强人民代表大会的备案审查制度和能力建设。将所有规范性文件纳入备案审查范围,对于违宪违法的规范性文件坚决地依法撤销和纠正,这是维护宪法权威的需要,也是保障政治民主的需要。因为宪法是人民民主的产物,也是人民意志的集中体现。党的十九大报告明确指出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”在未来,依宪治国的任务异常艰巨,进行合宪性审查将成为全国人大的重要工作。为此,我们可以甚至有必要在全国人大设立专门的合宪性审查机构,制定合宪审查程序,开展日常的合宪审查工作,有效地维护宪法权威,推动宪法实施,确保国家的法制统一。在这里特别需要指出的是,我们需要设立的是全国人大的合宪性审查机构,而不是全国人大常委会的汇集情况与收集材料的部门。进行合宪性审查的主体是人民代表大会而不是其办公的事务性机构。
 
  二、科学立法,完善法律体系
 
  立法必须科学。在我国现阶段,科学立法的直接目标就是使我们的立法能够更好地体现客观规律,反映广大人民的共同意志;使我们的法律体系科学起来、完善起来,形成完善的法律体系。为此,必须抓住以下几个方面的工作。
 
  首先,完善立法体制。一要加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题的决策程序,担负起对立法工作的领导任务。中国共产党与立法机关之间在长期的国家治理实践中已经建立起了一套良性的互动机制和程序,但是这些机制和程序并未法律化、制度化。随着法治的发展,我们很有必要将其转化为制度规范。二要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。改变人大立法由政府部门起草的现状,一些基础性、全局性的重要立法要由人大的法制工作委员会或专门委员会组织起草。人大觉得难以胜任的,应该请有关专家参加起草工作或者委托第三方起草。三要明确立法权力的边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化,体现法律的人民意志性和国家意志性,有力地维护法治统一和国家统一。
 
  其次,推进民主立法。增加人大尤其是常委会的开会时间,逐步尝试实行人大常委的专职化,使立法机关活动日常化。加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议的程序机制。上级人大要健全向下级人大征询立法意见的程序机制,建立基层立法联系点制度,推进立法的科学化和精细化。健全立法机关和社会公众沟通机制,开展广泛的立法协商,对立法中涉及的重大利益调整设立论证咨询机制。拓宽公民参与立法的途径,广泛听取人民群众的意见和建议,凝聚社会共识,努力使立法成为最大多数意志的体现。健全法律法规规章草案公开征求意见的制度化机制,建立起公众意见采纳情况的反馈机制。要完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决,确保法律规范最大限度地体现人民意志。
 
  再次,加强重点立法。公民权利保障应该始终是立法的重点,要强化公民权利立法。要依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,实现公民权利内容法治化,为公民权利提供更好的法治保障。推进公民权利保障的法治化进程,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。对于市场经济、民主政治、先进文化、民生保障、国家安全、生态维护等方面的法制建设,要作为重中之重加以特别重视。其中尤其是要尽快完成民法典的编纂工作,确保在2020年前后完成中华人民共和国民法典的编纂任务。
 
  最后,以立法促改革。法律的趋向是稳定和不变,改革的趋向是变革和突变,要实现变与不变的协调统一。稳定的法律与突变的改革如何协调是一个极为困难的问题。自古以来的政治家、改革家都发现并运用了一个法宝,就是变法。通过变革法律制度的方式来实现改革—将改革措施制定为法律,将不适应改革需要的法律加以修改,将阻碍改革的法律予以废止,继而通过法律的实施来实现改革的目标。我们要实现立法和改革决策相衔接,使其若车之两轮、鸟之两翼一样地协调共振。要做到重大改革措施于法有据,使立法主动适应改革和经济社会发展需要,采取法律上的立改废来推进改革发展和适应改革需要。要使改革发展的过程也是法治发展的过程,反之亦然。
 
  三、严格执法,建设法治政府
 
  建设法治政府是我们既定的目标。中共十七大、十八大的设想是在2020年前后基本建成法治政府。在中共十九大报告中,将法治政府的基本建成时间与法治国家、法治社会基本建成的时间,都统一确定在2035年,这是符合科学的修正。因为法治政府与法治国家、法治社会本身就是相互关联的,我们也要进行一体建设,因此,其中的任何一个方面都不可能离开另外两个方面而率先建成。这一调整看起来是推迟了,实际上是更加科学了。
 
  第一,确定法治目标,实现政府职能。法治政府是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府,这就是法治政府的基本要求和主要目标。这一目标需要法律来确认,继而需要法律将其具体化和现实化。为此就必须推进政府在机构、职能、权限、程序上的改革而实现行政责任法定化,推行政府权力清单制度。就政府的法定职权而言,政府既不可缺位,也不可越位,只能是到位。是否到位的标准就是法律的职权设定与职责要求,也就是法律的具体规定,只能根据法律的规定来衡量与评价。
 
  第二,健全决策机制,推动依法决策。我们一是要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。目前,国务院正在拟制相关的规范性行政法规。二是要建立行政机关内部的合法性审查机制。凡是未经合法性审查或经审查不合法的重大决策,不得提交会议讨论,以免导致不可收拾的后果和不可估量的损失。三是,积极推行政府法律顾问制度。既要设立政府法律顾问,更要让其确实地发挥作用。要使法律顾问的制度建立起来,作用发挥出来,有力地推动政府的依法行政。四是,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。综观我们曾经蒙受的各种损失,应该认为,决策失误导致的损失还是最为巨大的。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的情形,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。这里的负有责任的其他领导人员当然地包括党的决策部门的领导人员。谁决策谁负责,是确保决策得以科学作出的机制保证。行政责任制度,是依法行政的保障力量,必须予以法治化。
 
  第三,改革行政执法,着眼体制更新。行政就是执法。人民政府的全部工作就是执行法律、实现法律。针对我国目前的执法状况,要通过推进综合执法,改变当前执法队伍杂乱参差的现状,大幅度减少市县两级政府执法队伍种类。通过组织机构及其人事制度的改革,推进执法队伍规范化、法治化。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,彻底纠正临时工执法等畸形现象,使行政执法具有更大的合法性,防止违法行政行为与事件的发生。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。这是财经制度和行政清廉的双重需要,严禁收费罚没收人同部门利益直接或者变相挂钩,防止行政执法人员变相贪腐,保护社会各类主体的合法权益,确保行政执法的合法性与公正性。
 
  第四,完善执法程序,确保严格执法。程序对于执法来说是其基本规程,是严格执法的制度保障,必须完善。要通过法律的具体规定,明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为,以点带面。科学而严格的执法程序是执法正确性的制度保证。我们要建立健全行政裁量权基准制度,防止行政权力行使的随意性。细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。严格执行重大执法决定法制审核制度,预防政府违法行政。进一步建立行政执法全过程记录制度,全面落实行政执法责任制。我们必须明白,严格执法必须有法定的责任保证,没有责任追究就没有严格执法。
 
  最后,强化行政监督,确保依法行政。对于行政来说,完备的监督制度是依法行政的制度保证。从行政机构外部来讲,要加强对行政工作的党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系。从行政机构内部来讲,要进一步完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。此外,还要进一步完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序,使问责制度成为依法行政的有力保障。随着下一步国家监察体制改革的推进、监察立法的发展,对于行政的监察监督一定会有新的发展。
 
  四、公正司法,维护公平正义
 
  公正司法目的在于维护社会的公平正义。为此,必须进一步深化司法体制改革,推进司法体制的综合配套改革。我国司法体制经过从1978年中共十一届三中全会以来的恢复发展以及不断改革,已经得到了相当大的完善,但是离司法公正,每一个案件都让人民群众感受到公平正义的要求,还有很大的差距。为此我们必须抓住以下几个方面。
 
  第一,完善依法独立制度。司法机关依法独立行使司法权是对司法机关的基本要求,也是司法机关发挥职能作用的基本要求。必须排除各种干扰,强化司法官员的保护机制。具体说来,我们已经建立了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对那些干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。我们已经建立了司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。同时还建立健全了司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。这些措施有力地保证了司法权的独立行使,保证了司法的独立性与公正性。但是这些制度要被全面贯彻实施还有一个客观的过程。
 
  第二,优化司法职权配置。司法机关良好的职权配置,是确保其有效而良好运行的基础。要健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,将侦查权、检察权、审判权、执行权等的各项权力重新配置,对侦查权、羁押场所管理权、逮捕权、公诉权、审判权、执行权、行政事务管理权进行理性梳理和科学分配。重点是要推动羁押场所监管权、逮捕决定权、民商事裁判执行权的重新配置,各归其位。完善司法机关人财物管理体制,进一步探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离的体制机制。进一步探索人民法院和人民检察院跨行政区划设立问题,使司法管辖与行政区划适度分离。
 
  第三,完善司法责任制度。司法机关必须首先严格地坚持以事实为根据、以法律为准绳。这是司法的根本原则,必须得以坚守。要从制度上确保事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。进一步探索错案责任追究的制度与程序,将其具体化和科学化,使之从原则要求转化成为制度措施。要让司法责任制这一达摩克利斯之剑发挥出应有效用,确保司法公正能够获得有效的制度保证。
 
  第四,构建阳光司法机制。推进司法公开,用公开促进,用公开倒逼公正。完善人民陪审员制度,甚至可以探索陪审团制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围。对于陪审员的选择要完善随机抽
 
 选方式,提高人民陪审制度的公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。加大司法公开力度,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开等。依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书,杜绝暗箱操作,防止暗箱舞弊。进一步充分利用网络手段,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度,防止烂尾现象和敷衍塞责。
 
  第五,加强司法人权保障。人权的重要,不言而喻,司法作为一个整体是保障人权的重要手段,在司法过程中也有重要的人权保障问题。要强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。在刑事诉讼中中,要健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。将人权保障制度、诉讼制度、信访制度改革加以对接协调,对不服司法机关生效裁判、决定的,逐步实行由律师代理申诉的制度;对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围予以帮助和救助。要着力引导公民运用法治方式化解矛盾纠纷,推动信访的法治化发展,直至完全通过法治化的方式解决矛盾纠纷,不再采用信访上访方式。
 
  五、全民守法,构建法治社会
 
  首先,树立法治意识。法治意识是法治社会化的思想基础。要坚持把全民普法作为依法治国的基础工作,健全普法宣传教育机制,深入开展法治宣传教育,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。特别要强调领导干部带头学法、模范守法,牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务的观念。这是全社会树立法治意识的关键。完善国家工作人员学法用法制度,把法律列入党委(党组)中心组学习内容。同时加强公民道德建设,增强法治的道德底蕴。要把法治建设与市场经济建设、精神文明建设结合起来,强化规则意识,倡导契约精神,弘扬公序良俗,使法律、经济、道德有机结合,良性互动。
 
  其次,推进依法治理。依法治理是依法治国的社会化和具体化。要推进全社会多层次多领域依法治理。其中的系统治理、综合治理、源头治理等都要体现出法治的精神,实现依法治理。各类社会主体要依法自我约束、自我管理,自觉守法。充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用,使之成为依法治理的构成部分和必要延伸。充分发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用,依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题,依法、科学、智慧地构建民族关系和宗教关系。
 
  再次,完备法律服务。完备的法律服务是依法治国所必须。在法治下的政府必须推动完备的法律服务体系建设。这一体系要覆盖城乡居民的公共法律服务领域,重点是完善法律援助制度,健全司法救助体系。党组织、政府、社会组织,都可以参与法律服务工作,使法律服务网络全覆盖、无遗漏,成为社会安全稳定的保障机制。
 
  最后,化解矛盾纠纷。中国社会正处于转型期、改革期,这个时候矛盾多发突发。要强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益,解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。要建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。全方位地畅通群众利益协调、权益保障法律渠道,推动信访法治化,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,矛盾纠纷一旦出现就有化解路径和救济手段。
 
  六、强化监督,建立监察体制
 
  2016年11月7日,中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。经过将近一年的试点,2017年10月,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出,为了贯彻落实党的十九大精神,根据党中央确定的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,在认真总结北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作经验的基础上,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定:在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。
 
  首先,在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权。将县级以上地方各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至国家监察委员会。各级国家监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会的主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。
 
  其次,监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定;对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施,这些措施涵盖了以前党的纪委、国家监察部门甚至人民检察院的相关手段。
 
  再次,根据有关方案和决定,在试点工作中,暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定,以及《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定。至于法律中规定由行政监察机关行使的监察职责,一并调整由监察委员会行使。
 
  中央要求各地区、各部门按照改革试点方案的要求,切实加强党的领导,认真组织实施,保证试点工作积极稳妥、依法有序推进。可以想见,随着我国新的宪法修正案的制定,国家监察委员会制度必将得以全面建立。
 
  七、强化队伍,培养法治人才
 
  加强法治工作队伍建设,是法治建设的基础工程。法治工作队伍的素质、法律服务队伍的水平制约着法治发展的程度。他们都与法律人才培养机制密切相关。人才从最基础的意义上严重地影响着依法治国的进程。
 
  首先,建设高素质的专门队伍。法治总是需要一大批人才,没有法治人才,便无良好法治。法治队伍是推进依法治国的基本力量,尤其是法治专门队伍具有更为重大的影响与作用。法治专门队伍包括立法队伍、行政执法队伍、司法队伍三大组成部分。立法机关、执法机关、司法机关都要加强其领导班子建设。在干部的选任上,在突出政治标准的同时,一定要把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来,加以重用。通过人事制度包括遴选制度的改革推进专门队伍的正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。完善法律职业准人制度,完善司法考试制度,使之成为法律人才成长的主要途径。建立从律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。对各级人民法院和人民检察院的法官、检察官推行逐级遴选制度,提升司法裁判在在社会心目中的公信力和权威性。
 
  其次,加强法律服务队伍建设。法律服务队伍对于法治建设具有独特的不可替代的意义。要加强法律服务队伍建设,建立起社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。律师的地位,是法律人社会地位的重要标志。要充分运用法治原则、市场方式、行政措施、社会力量、志愿服务、慈善救助等来加强法律服务队伍建设,最终是强化法律服务,使人民受益,提升社会的法治化发展水平。
 
  再次,创新法律人才培养机制。法律人才是法治的力量所系,他们来自于各类法学系院校,必须加大的法学教育机构的支持力度和政策关注。法学院校是法律人才的根本来源,为此,我们要创新法治人才培养机制,形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系,促进法律人才培养的现代化。要培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量,为法治建设提供源源不断的人才支持。法学教育必须被认真对待、科学设置,从整体上提升其教学、教育与人才培养水平。
 
  A、依法执政,加强党的建设
 
  中国共产党是法律上的执政党,还是政治上的领导党。它对全面推进依法治国的影响是至关重要的。没有党的正确领导就没有依法治国的成功建设。加强和改进党的领导,是全面推进依法治国的重要保障。
 
  首先,坚持党的依法执政。依法执政最首要的要求就是中国共产党必须带领广大人民依照宪法法律治国理政。中国共产党的依法执政是依法治国成败的关键。一是要确立依法执政的意识,深化对依法执政的理性认知;二是要健全党领导依法治国的制度和工作机制,建立依法执政的法治管道与路径;三是完善党内的依法决策机制,这是依法治国、依规治党在党内的具体体现和基本要求;四是人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律,坚决查处执法犯法、违法用权等行为,减少和防止违法犯罪案件的发生。
 
  其次,加强党内制度建设。党内规章制度是党内法规。它是管党治党、从严治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。我们要完善党内规章制定体制机制,建立配套完备的党内制度体系。要特别注意将党规同国法相衔接,提高党规执行力。全党要运用党规把党要管党、从严治党落到实处,以党规来促进党员、干部带头遵守国法。依照党内规章治党管党是依法治国、依法执政对于中国共产党党建工作的基本要求和实际活动。依规治党是加强党内制度建设的重要目标,它们都是依法治国的重要构成部分。
 
  再次,提高干部法治能力。领导干部的法治能力是党在法治建设中发挥重要作用的主体基础。各级领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,他们的法治能力直接决定着党政机关的法治能力。所有领导干部必须自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党的组织要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和每个领导干部工作实绩的重要内容,纳入其政绩考核指标体系,在干部考核中实际运用。在干部选拔上,要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容加以重视,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部,通过组织人事和干部选任制度,强化法治能力的重要意义并推动领导干部法治能力的切实提升。
 
  谈全面依法治国之四题
 
  何勤华
 
  党的十九大报告明确指出:“坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”与以往的党代表大会和中央全会相比,十九大报告对全面依法治国的论述提法更加清晰,内涵更加丰富,措施更加具体,阐述更加全面。
 
  一、全面依法治国的“全面”
 
  从“依法治国”到“全面推进依法治国”再到“全面依法治国”,开启了法治建设的新征程。那么,这三者之间有哪些区别?笔者以为,“依法治国”关注点是“依法”,强调国家治理要有法律,要按照法律办事;“全面推进依法治国”的重点是“推进”,它是一个工作要求,是国家希望做、希望完成的事情,它的关注点着重于过程;而“全面依法治国”则是一个国家战略,是治国的方略,它的关注点是“全面”,着重于全面依法治理所达到的法治效果。
 
  正因为全面依法治国的关键是“全面”,因此它是一个立体的系统工程。在全面依法治国的目标下,不仅要有系统完善的法律法规体系,使依法治国有“法”可依。而且它还涉及政府执法、司法机关司法、全体民众尤其是党员干部守法、法治队伍培养(法律教育)和法学观念的弘扬(法学研究、法治宣传),以及法治文化建设等一系列方面。如同十九大报告所诠释的“全面依法治国”的内涵那样:全面依法治国是国家治理的一场深刻革命;因此必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;必须加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威;推进民主立法、依法立法;以良法促进发展、保障善治。为了协调实施好这一系统工程,十九大决定成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。
 
  二、以良法促进发展,保障善治
 
  全面依法治国,首先当然要全面系统的立法,做到“有法可依”。应该说,强调依法治国,强调有法可依,有法必依,并不是我们现在的发明创造,早在2000多年前的古代中国,就有一批社会精英开始鼓吹。这批精英,就是中国古代的法家学派。其代表人物管仲(公元前719一前645年)、商鞅(约公元前395年一前338年)和韩非(约公元前395年一前338年)等,就强调治理国家,必须“缘法而治”(法治)、“刑无等级”(刑罚面前人人平等),主张法强,就国强;法灭,则国亡。正是在继承法家学派的传统思想的基础上,中国历代王朝,都十分注重立法,强调法的系统性和完整性,如((唐律》《宋刑统》《大明律》和《大清律例》等。新中国建立以后,我们也很注重立法。国家实施改革开放的第二年即1979年,我国就一下子公布实施了《刑法》《刑事诉讼法》等7个大法。至2011年,终于由时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布,中国特色社会主义法律体系已经建成,中国步入法治国家的轨道。
 
  但是,中国古代法家学派开创的中国传统法治理论,在强调“依法治国”时是不讲法的好坏的,只要是法律,就必须严格执行。这样,如果严格执行的法律是良法,那么,法治就会发展,文明就会进步,国家就能得到良好的治理;如果是“恶法”,那么,真正的法治就会受到摧残,文明就会倒退,国家就会走向动乱,无比强大的中国古代第一个帝国秦王朝实行了法家学派的“法治”,并将其发展至严苛、虐民的程度,最终引发了陈胜、吴广率领的全国农民大起义,在短短的十四年中迅速崩塌,“二世而亡”,就是一个让人深刻铭记的例子。因此,人类在法治文明进化的进程中,最终选择的不是中国古代法家学派的法治理论及其模式,而是古代希腊思想家亚里士多德(Ari stotle,前384一前322)在公元前4世纪提出的“良法之治”的理论。
 
  亚里士多德指出:法治包括二重含义:一是城邦国家的法律必须得到严格的执行;二是我们所严格执行的法律,必须是良法。亚里士多德的法治论,既是对古代希腊法治实践的总结,也是这一实践的经典表现。在古代希腊,经过多次立法改革,在雅典逐步建立起了城邦民主制度。该制度包括立法民主(全体公民参加的民众大会制定法律)、执政民主(通过民众大会选举政府)和司法民主(通过陪审法庭审理案件)等基本要素,而这一制度的基础,则是“良法”之治。进一步将古代希腊的法治遗产继承、发扬、光大的是罗马思想家和法学家,一方面,他们将希腊的自然法思想予以展开,并融入罗马的立法与司法实践之中;另一方面,初步形成依法治国的思路,试图用系统完整的法律体系来治理国家。此外,提出了法律实施的目标是追求社会的公平正义,并将法学定义为“正与不正”的学问。最后,形成了保护公民基本权利(人权,主要是财产权),在法律上确立起了“私有财产神圣不可侵犯”的原则。
 
  对于古代希腊、罗马开创的人类“良法之治”传统,以后的各代思想家如中世纪欧洲神学家托马斯·阿奎那(Thomas Aquinas, 1227-1274),近代资产阶级启蒙思想家洛克(J. Locke, 1632-1704)、孟德斯鸠( C. L. Montesquieu, 1689-1755)、卢梭(J.Rousseau, 1712-1778)、汉密尔顿(Hamilton, 1757-1804)和麦迪逊(Madison ,1751-1836)等,对其作了进一步补充发展,从而日益丰富和完善。正是在继承上述人类法律文明之精华“良法之治”的基础上,中国共产党在2014年10月十八届四中全会明确提出了“良法”之概念,并将其发展成为“良法善治”理论,强调指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提”。党的十九大进一步指出:“以良法促进发展,保障善治。”正如张文显教授所说,良法善治的理论和实践超越了工具主义法治和形式主义法治的局限,是现代法治理论的重大创新。
 
  三、建设社会主义法治文化
 
  所谓社会主义法治文化,就是1949年新中国建立以来,中国人民在中国共产党的领导下,在建设社会主义社会的伟大实践中,在法治建设领域不断摸索、艰苦推进、勇于创新而取得的各项物质(法院、检察院、监狱等)、制度(社会主义法律体系)和精神(社会主义法观念)等成果的总和。它是全面依法治国的重要组成部分,也是全面依法治国的文化基础。
 
  建设社会主义法治文化,应当处理好对自1840年“鸦片战争”爆发以来170余年中国移植外国法治文化的成果的继承与发展问题,可以明确将这些成果纳入中国特色之中。应当回应当下中国的社会发展状况和问题,如法治政府如何建设?司法改革如何推进?人民群众的诉求如何满足?公民的法律意识如何提升?等等。建设社会主义法治文化,必须做到继承中国传统法律文化与吸收西方先进法治文化的有机统一。那么,当代中国从西方吸收引进了哪些先进的法治文化呢?我认为,首先是西方的法学观念,如法律是公意的体现;法律至尊至上(法治);人民是政府的主人(主权在民);法律面前人人平等;权力必须分立,互相制约;人权的基本保障等。其次是西方的法律话语体系和法治文化传统。如宪法领域的选举、人权、平等、自由、地方自治等,行政法中的行政处罚、行政许可、行政强制、国家赔偿等,民法中的自然人、法人、法律行为、契约、侵权行为等。再次是西方法律中一些优秀的制度。如法人制度、代理制度、时效制度,公开审判和律师辩护制度,财产保障中的占有制度、所有权制度,对善意受让人的保护制度等。最后是法律教育、法律职业和法律学术,现代中国也大量吸收了西方的成果。而在吸收引进上述西方以及其他地区、国家法治文化成果时,我们的基础必须立足于中国本土,必须要与中国传统法律文化相融合,以期形成海纳百川、学贯中西的中国特色社会主义法治文化体系。
 
  建设社会主义法治文化,必须加大法律宣传和法律普及,即一方面,推进全民普法,让全体公民都了解、熟悉并铭记宪法和法律的主要内容和基本规定;健全普法机制,进行广泛、持久、深入的法治宣传教育;利用新媒体、大数据平台建设等新兴信息技术创新法治宣传方式等。另一方面,推动各级党组织和全体党员带头尊法、学法、守法、用法。尤其是必须更加注重提高“关键少数”的守法意识。此外,法治文化也是一种公民文化、平等文化、民主文化、权利文化,它当然地要求加强对权力的约束,健全权力运行的规则;最后,必须处理好党规和国法之间的关系,让每一位干部牢记国法高于党规、党规严于国法,党员尤其是干部必须在尊法、学法、守法方面走在民众的前面。
 
  作为一个法制后进国家,近代化起步比较晚,时间比较短。在这种情况下,国家的治理,文化的建设,包括法治文化的成长和繁荣,就必须通过中央政府的顶层设计,国家自上而下的推进,才能取得成效。
 
  四、坚持宪法和法律至上
 
  宪法法律至上,首先就是宪法至上。第一,在法律体系之内,宪法是根本法,是法律体系的基础,是最高的;第二,所有的法律、法规,都不能与宪法相违背,相冲突,否则该法律、法规将被宣布为违宪而失去效力;第三,与各法律、法规所规定的是国家治理中的一般事项不同,宪法规定的是国家政治生活、经济生活和文化生活中的最重要的事项,如国体、政体、政党、军队、外交,以及公民基本权利的保障、国家公权力行使的边界等。但一方面,宪法的至高无上性,并没有改变其法律的本质属性;另一方面,在中国法治实践中,在中国目前的政治环境下,因为宪法是不可诉的,宪法的规定也不能在法庭审理中直接引用,宪法的规定要靠各个领域和各个方面的法律、法规来予以贯彻、落实。所以,宪法法律至上,在当前阶段,实际上就是法律至上。
 
  “法律至上”,英语表达就是“rule of law”。日语表达就是“法的统治”(ほぅのとぅさする)或“法的支配”(ほぅのしはい)。我个人认为,在中国的语境下,所谓“法律至上”就是指所有的组织、机构和个人都必须在法律规定的范围内活动。“法律至上”的核心价值,主要在于三个方面:追求绝大多数人的最大幸福;实现社会的公平正义;达到社会秩序的最大安宁(这不仅是西方的法律传统,也是中国自古以来孜孜以求的。如法家的一个重要观点是“刑期于无刑”,运用刑法是为了做到没有刑法;儒家讲讼为了“无讼”,受理诉讼是为了消灭诉讼;道家认为“法令滋彰,盗贼多有”,每一个罪名,都是由法律来规定的,法律越多,规定的罪就越多)。
 
  那么,为什么要“法律至上”。首先,“法律至上”是人类法律文明发展的最高境界,是法律人的始终追求。柏拉图在《法律篇》里讲过,我们要做法律的奴隶或者仆人。还有一个观点,“没有法律,国家离崩溃就不远了”。亚里斯多德给法治下了一个著名的定义,已如上所述。阿奎那的两个命题也很著名:“权力必须是合法的”及“权力服从法律是政治管理中最重要的事情”。洛克(John Locke,1632-1704)在《政府论》中说“哪里没有法律哪里就没有自由”。孟德斯鸠( Montesquieu, 1689-1755)将这句话再演化出来:“自由就是做法律所许可的一切事情的权利。”其次,在调整人们行为的社会规范中,法律具有其他社会规范所不可比拟的优势。比如宗教具有模糊性,所宣传信奉的是神话、传说、先知的教诲;强调的是来世,推崇天国理论;具有强烈的排他性,对异端迫害十分严重。而法律具有一体遵循的效力,平等对待每一个人。又如,道德也是调整人们行为的规范,但其致命的弱点:一是道德的要求比较高,“修身、养性、齐家、治国、平天下”,要求大家成为圣人、完人,一般人是做不到的;二是道德的实施主要依靠人的内心反省、良心发现,没有社会公共权力的强制力,作为一种社会规范这是有缺陷的。而党的政策、政府命令、领导人的指示等人治的方法同样不行。第一,在人治的状态下,人的感情是波动的,受人的情绪、好恶的影响,出台的政策、命令和指示也会上下波动,而法律是平等、一视同仁、稳定的;第二,人的感情是不公开、不透明的,从而也是不可预测的,这作为调整人们行为的规范显然是致命的,因为调整人们行为规范最重要的是可预测性,法律就是透明、公开、可预测的;第二,即使一个人的情绪可以控制在稳定的状态,可以对每个人都一视同仁,也会受到体力、资历的影响(尤其是年纪大了以后),影响判断力和决策力。法律就不存在这些弱点。
 
  法律的优势在于其四个基本属性。第一,平等性;第二,稳定性;第三,可预测性;第四,强制性。所以我认为在社会规范中只能法律至上,不可能是其他至上。法律至上是全面依法治国的基础,也是全面依法治国的灵魂。十九大报告明确规定“宪法法律至上”,就为全面依法治国开辟了道路,提供了最为坚实的政治保障。
 
  法治、人民与美好生活
 
  张永和
 
  “美好生活”“以人民为中心”和“全面依法治国”三者之间存在目标、主体与方式的内在逻辑关联,在解决新时代社会矛盾的过程中,三者缺一不可。
 
  一、以人民为中心:追求美好生活的主体性思维
 
  何为美好生活?十九大报告中有两句话勾勒了其基本内容:“我国稳定解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现小康,不久将全面建成小康社会,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”“我们要在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益,更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,更好推动人的全面发展、社会全面进步。”据此,美好生活需要指向经济、政治、文化、社会、生态等各个层面,不仅包括物质性的“硬需求”,还包括民主、法治、公平、正义等非物质性的“软需求”。
 
  进入新时代,人民群众对美好生活的需要日益广泛,既有的物质文化层面的“硬需求”呈现出升级态势,人们期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收人、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。与此同时,人民对有关获得感、幸福感、尊严、权利等具有主观色彩的“软需求”提出了更高的期盼和要求,在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。美好生活需要在一定程度上符合马斯洛的需求动力学,与其所言的五个层级需要的后三者有相近之处。
 
  作为一种概括,“人民日益增长的美好生活需求”,已经表达出美好生活需求的主体是谁,这就是人民。无论是“硬需求”还是“软需求”,都是应人民之需、受人民之托而实现。人民是国家的主人。人民享有主体地位的思想根植于中华文明,中国古代以“民本”论及人民的主体地位,“民为邦本,本固邦宁”是民本观的最早源头和经典表达,从孟子的“民为贵,社稷次之,君为轻”到荀子的“天之生民,非为君也。天之立君,以为民也。”,由《吕氏春秋》所载“天下非一人之天下,天下之天下也”至黄宗羲的“天下为主,君为客”,皆在递进地讲人民的主体地位。新时代中国特色社会主义汲取中华深厚传统文化之精华,践行建党和建国以来以人民为中心的根本理念,戮力为人民的美好生活而奋斗。
 
  以人民为中心,意味着人民是目标选择者,要把人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标。美好生活需要是人民的需要,人民是美好生活的享有主体,离开了人民,美好生活需要便成为无源之水无本之木,甚至于会失去方向感和使命神圣感,在创造美好生活的进程中,必须牢固树立人民这一主线。
 
  以人民为中心,意味着人民是标准判断者,美好生活的评判标准也由人民作出。美好生活的“美好”是一项价值判断,是一种状态描述,是一种感受体验,不同职业、区域和偏好的人对其的认知可能各有千秋,但一定存在一些基本共识,而其判断权则必须也只能掌握在人民手中。也就是说,人民所认定的美好是真美好,人民所崇尚的美好是真方向。
 
  二、全面依法治国:迈向美好生活的基本方式
 
  人民对美好生活的向往不仅是党治国理政的奋斗目标,也是全面推进依法治国所要达至的目标。全面推进依法治国是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、推动经济持续健康发展、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。人民群众日益增长的美好生活需求,如民主、法治、公平、正义等,实际上都是法治所涵盖和调整的内容,是全面推进依法治国所要着力解决的重大问题。厉行法治,就是要积极回应人民群众对民主、法治、公平、正义的需求,从根本上解决人民群众在追求这些美好生活需求的过程中存在的问题。
 
  坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一实现国家能力、法治以及民主问责的“三位一体”。党总揽全局、协调各方,在党的领导下能汲取强大的国家能力,而法治和民主又能有效抑制权力滥用。党的领导、人民当家作主、依法治国都指向人民所追求的美好生活。全面依法治国是使人民始终能成为中心并且以此追求美好生活的重要方式和保障。保证人民在政治、经济、文化和社会生活中的主体地位,保障人民充分享有人权,是全面依法治国的必然要求。
 
  如前所述,美好生活需求包含着“硬需求”和“软需求”,法治恰是后者的核心,在新时代特别值得关注。衣食足而尚法治,衣食足而崇公正,人民的美好“软需求”是新时代的主流需求,既概括了过去取得的成绩,也提出了未来担当的重任。事实上,“软需求”丝毫不软,在人民需求的层次上,“软需求”占位最高;在实现需求的难度上,“软需求”阻力不小。法治“软需求”的实现,是一场消除和减少决策任意性、制度不健全、执法不严格的“自我革命”。美好生活的实现并非从纸面到纸面,从话语到话语,而是理清思路,找对重点,对症下药,克服阻力,法治既艰辛又神圣,法治是美好生活的组成部分,法治的方式是美好生活的实现方式。
 
  三、在“三位一体”中生成美好生活
 
  当代中国的发展不平衡不充分决定了实现美好生活目标绝非易事,必须坚持以美好生活为目标、人民为主体以及法治为方式的“三位一体”,着力解决好发展不平衡不充分的问题,满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,更好地推动人的全面发展、社会的全面进步。
 
  (一)以美好生活作为新时代中国特色社会主义的大坐标
 
  马克思、恩格斯在《共产党宣言》中对未来的美好社会作了预想,“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的,将是这样一个联合体,在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。作为当代中国奋斗目标的美好生活正是马克思和恩格斯所憧憬的每个人自由而全面发展的“自由人联合体”,促进人的全面发展。新时代的中国发展必须以人民的美好生活需求为大坐标,在发展的各个领域、各个环节融人和体现人民群众对美好生活的需求。
 
  (二)以人民为中心推动对美好生活的共建共享
 
  满足人民日益增长的美好生活需求是坚持以人民为中心的发展思想的必然要求、出发点和归宿。人民是历史的创造者,国家一切工作的重心皆应以人民作为出发点和落脚点。“人民不是抽象的符号,而是一个一个具体的人的集合”,在解决新时代社会主要矛盾的进程中,人民是主体、参与者和评判者,我们所致力的美好生活是为了人民的美好生活,美好生活建设需在党的领导下由全体人民共同参与,成果由全体人民共享,美好生活的评判标准也应当由人民作出。概言之,在满足人民日益增长的美好生活需求时,以人民为中心是贯穿始终的原则和理念。
 
  (三)以全面推进依法治国引领、规范和保障人民对美好生活的需求
 
  全面依法治国能为党和国家解决新时期社会矛盾提供根本性、全局性和制度性的保障,没有全面依法治国,“五位一体”和“四个全面”的战略布局难以落实,人民对美好生活的需求难以满足。党的十八大以来的五年,民主法治建设迈出重大步伐。但是,“我们的法治建设还存在很多问题,相对于‘四个全面’战略布局的其他三个全面—全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党来说,全面依法治国相对比较薄弱”,十九大报告将依法治国的不足和挑战表述为:“社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强。”依法治国使命艰巨,但法治建设者值得为人民的美好生活向往而打拼。
 
  总括言之,“美好生活”“以人民为中心”和“全面依法治国”是新时代中国极为重要的三项概念。“美好生活”是人民的向往所在,也是党和国家的奋斗目标;人民是美好生活的享有主体,是决定党和国家前途命运的根本力量;全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求,是使人民始终能成为中心并且以此追求美好生活的重要方式。“美好生活”“以人民为中心”“全面依法治国”呈现出目标、主体与方式的内在逻辑关系,在追求美好生活的进程中,必须始终坚持以人民为中心,以全面推进依法治国为方式。
 
  中华文明的历史生命力:文化理念与制度体系的融贯统一
 
  张生
 
  2017年10月召开的中国共产党第十九次代表大会,是一次具有划时代意义的大会。在《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》(以下简称“党的十九大报告”)的报告中,习近平代表全党提出了中华民族伟大复兴的基本方略和实现国家治理体系现代化的重大举措。“党的十九大报告”特别强调文化在民族复兴中的重要作用:“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴,文化强民族强。没有高度的文化自信,没有文化的繁荣兴盛,就没有中华民族伟大复兴。”从人类历史上来看,任何一个时代的伟大民族能够兴起并保持持久的强大,其背后都有源远流长的成熟的文化体系作为支撑,文化是国家治理体系中更基本、更深层、更持久的力量。中华传统文化是新时代中国特色社会主义文化的根基和重要组成部分,正如习近平所指出:“中华优秀传统文化积淀着中华民族最深沉的精神追求,是中华民族生生不息、发展壮大的丰厚滋养,是当代中国发展的突出优势,是我们最深厚的文化软实力。”为实现中华民族的伟大复兴,推进国家治理体系和治理能力的现代化,就需要继承和弘扬优秀的传统法律文化,不能脱离本民族的历史传统,“历史和现实都表明,一个抛弃了或者背叛了自己历史文化的民族,不仅不可能发展起来,而且很可能上演一场历史悲剧”,也只有“不忘本来才能开辟未来,善于继承才能更好创新”。
 
  每个文明都具有其独特的文化理念(内核)和制度体系(外壳),内在的文化理念支撑制度体系,为制度体系的完善提供指引;制度体系维系文化理念,努力践行文化价值的理想。中华文明的核心文化价值被儒家概括为“仁义”,如《易经》中所言:“立天之道,曰阴与阳;立地之道,曰柔与刚;立人之道,曰仁与义。”“仁义”,来自于中华先民对天地自然规律、人与自然关系的认知,也是千百年社会实践、国家治理经验的总结。“仁义”的核心文化价值又展现为三个密切相关的文化理念及相应的制度体系安排:人本理念与家国共构的组织体系,仁政理念与连续的制度体系,天下大同的理念与礼乐规约的自治体系。对人本、仁政、大同的价值追求,促进国家组织体系、权力制约体系和自治制度的发展,文化理念与制度体系的融贯统一,形成了文化与制度共构的治理合力,使得中华文明具有了强韧的生命力。
 
  一、人本理念与家国共构的组织体系
 
  自西周时期,中华文明就开始脱离了神灵的束缚,人作为天地万物之灵长,在很大程度上确立了在天地自然与社会文化中的主体地位。但为了避免个人的恣意妄为,周公创立了以德为核心的文化体系,并制礼作乐、修订刑书,开始从文化和制度两个方面,引导和约束人走向文明。春秋战国时期,一批伟大的思想家和改革者进一步完善了“文化与制度”架构中的“仁义”。孔子说:“仁者,人也”。他以仁来界定人,仁首先是指人的本性,具有理性和德行,区别于禽兽。此后,隆礼重法的荀子又提出:“人最为天下贵”。后世的蒙学教科书《幼学琼林》,进一步阐释了人的价值:“盖天地万物群生,唯人最贵,故人为万物之灵,气禀阴阳,道敦化育,生生不已,与天地参,故曰三才”。
 
  从个体来讲,人是身与心的统一:身是形体的存在,心是内在品性,身所处的环境与其内在品性是密不可分的。中国古代文明发源于大河流域,以种植农业为主要产业,为抵御各种自然灾害和社会动荡,以家庭群体劳作为组织,以家族作为更大的生活与自治组织。这样的自然、社会环境,使得个体的人不得不生活在多重组织之内,但各种组织的设置不仅仅是为了群体组织利益,同时也是为了个体的生存与发展。孟子曾说:“人有恒言,‘皆曰,天下国家’。天下之本在国,国之本在家,家之本在身。”无论是小家庭,还是大家族,以及建构在此之上的国,是以个体为基础,个体的消灭、个体的背叛、个体活力的丧失,家与国抑或其他组织都会丧失存在的意义。因而,人需要家、国、天下的有序组织,而这些组织莫不以个体的人作为根本。在多重共构的组织体系中,人不是孤立的个体,而是生存在家庭关系、国家政治关系中的人。孔子所谓的“仁”,具有天然的群体属性,人需要与群体中其他成员仁爱相处;和不同群体、不同关系的人保持不同的亲爱尺度,是为“义”。
 
  二、仁政理念与连续的制度体系
 
  仁政理念源于孔子的德政思想,后经孟子的系统阐释而趋于完善,其政治理想在于“以仁义驯服权力”,“权力为民所用”。在春秋战国时期,各诸侯国以力相争,法家的功利主义成为兼并战争时期的主导思想,儒家的仁政理念难以得到实现。秦朝统一之后,更将商鞅变法以来的治理经验推广到整个国家,试图用法律手段解决各种社会问题,所谓:“治道运行,诸产得宜,皆有法式”。法家的功利主义缺少文化认同的支撑,强大的军事帝国仅维系了十五年就覆亡了。仁政理念在西汉时期由儒家所提倡,开始在国家治理中付诸实践。儒家仁政理念包括三方面紧密联系的文化理念与相应的制度:
 
  其一,权力的正当性源于“大德”,非德才兼备者不得居其位。早在西周时期,就形成了“天命靡常”“以德配天”的思想,从君主到各级官吏,职位越高、权力越大,对品德与才能的要求就越高,政治权力与道德义务成正比例关系。《礼记·大学》讲到:“古之欲明明德于天下者,先治其国;欲治其国者,先齐其家;欲先齐其家者,先修其身”。而修身之道,在于“正心诚意”“格物致知”,“自天子以至于庶人,壹是皆以修身为本。”儒家认为,对于修身之道,从君主到庶人概莫能外,只有在社会生活和政务实践中不断提升自我,具备“大德”的人才能担当大任。在中国古代权力体系中,掌握最高权力的是君主,按照儒家的仁政理念,君主须有为万民父母之“大德”:“不以一己之利为利,而使天下受其利,不以一己之害为害,而使天下释其害,此其人之勤劳,必千万于天下之人。”相应的储君制度,旨在甄选、培养贤能之君。对于各级官吏的选任,多通过考试制度测试才能,通过工作实践综合评定品德、才能。中国古代的察举制、九品中正制、科举制是不同时期的官吏选拔制度;在任官吏,需要定期接受上级考核,依照德、能、廉、勤的考核结果,决定升迁、留任亦或降级处置。掌握公共权力的职位,须德才兼备,德才配位,才能尽忠尽责,实现仁政的理念。
 
  其二,权力的行使应当符合仁政的“治道”,权力的行使一定程度上受到制度的限制。随着国家治理经验的积累,仁政理念得到不断的丰富,逐步形成了融汇了各种治理规律的综合性“治道”。秦朝既已形成了完备的国家权力体系,不同部门依循不同的治理规律,拥有相对独立的权力;而国家权力总汇于君主,从而使君主拥有了超越任何一个部门的权力。为了使君主大权和各部门的职权,不违背国家总体利益,中国古代形成了以“治道”来限制权力的理念。唐朝是以“治道”限制权力最好的历史时期,当时政事堂(中书、门下两省宰相联署办公机构)所秉承的原则便是:“君不可以枉道于天,反道于地,覆道于社稷,无道于黎元;臣不可以悖道于君,逆道于人,黩道于货,乱道于刑。”唐朝中央政府的中书、门下、尚书三省,职掌不同的权力,彼此互相制约,又共同以“治道”限制君主的权力,如此体制近似于现代分权制衡的功能。此外还有直接监督君主的谏议制度、监察百官的御史制度,“治道”转化成各种具体制度,在程序上能够一定程度地限制权力的恣意行使。
 
  其三,权力担负着养民、教民的责任,并以法律制度保障民生,增进文明。孟子最初提出仁政的两项基本内容就是:“制民之产”,“省刑罚,薄税敛”,以养民;在温饱之后,普遍设立学校,以教民。国家长治久安的基础在于安民之心,安民之心的首要措施即在于“制民之产”,孟子说:“若民,则无恒产,因无恒心。苟无恒心,放辟邪侈,无不为己。乃陷于罪,然后从而刑之,是罔民也。……是故明君制民之产,必使仰足以事父母,俯足以畜妻子,乐岁终身饱,凶年免于死亡。”唐末的谭峭更是将养民的重要性提升到国家兴亡的高度:“苟其饥也,无所不食;苟其迫也,无所不为。斯所以为兴亡之机。”养民在制度上最重要的体现是,施行具有普惠性的土地制度,汉朝的授田,隋唐的均田制,以及后世普遍施行的限田制,都是“制民之产”的重要制度。在民生安定的基础上,教民则是提升民智,促进国家发展的又一仁政措施,其相应的制度是,在国家层面设立太学,研究学术,为国储才;在地方设立各级学校,将仁义教化推广于民间。
 
  儒家试图以“仁政”之“大德”“治道”对权力加以文化的驯服,通过针对各种权力主体的制度限定,各个机构之间的权力制衡,约束权力的恣意行使;通过养民、教民的普惠制度,确定权力的基本责任。
 
  三、大同理念与礼乐规约的自治体系
 
  天下大同是中国古代追求的善治秩序。在个人、家族、国家一致认同的基础上,将仁义从亲属之间扩展到所有人之间,实现天下大同。《礼记·礼运》中阐述了大同的理念:“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养。……是故谋闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故外户而不闭。是谓大同。”在大同社会,虽有强制性的命令和律典,但是每个人都能自觉遵守礼乐规约、践行忠恕之道,各种纠纷可以协商解决,达到无讼境界;律典中虽然规定了各种犯罪和刑罚,但是每个人各安其业、各得其所,贼盗不兴、刑罚不用,达到了刑措的境界;在理想的大同社会之中,自治性的礼乐规约发挥着主要的规范作用,强制性的制度备而不用,人在群体中实现了自由与泛爱众。中国古代有西周时期的成康之治、西汉时期的文景之治、唐朝的贞观之治和开元盛世,以及清朝的康乾盛世,虽未能完全达成大同社会的理想,但无不是将各个时代的仁义核心价值融贯于礼法制度之中,促进了文化理念与制度体系的统一,成就了善治盛世。
 
  新时代呼唤中国法治的理论提振
 
  支振锋
 
  十九大报告提出“发展中国特色社会主义法治理论”,“发展社会主义先进文化,不忘本来、吸收外来、面向未来,更好构筑中国精神、中国价值、中国力量,为人民提供精神指引”,这为我国法学研究的深入与理论品质的提振,创造了更好的机遇与环境。理论来源于实践,是对实践高度凝练的总结;理论也是文化的重要部分,更是文化中极具竞争力的部分。作为新时代法学研究的努力指向,中国特色社会主义法治理论既是中国法治文化的重要部分,也是中国法学同仁能够贡献于人类的重要方面。
 
  一、绕不过的“西方”
 
  中华民族的法治实践,是中国法治理论最重要的土壤;法律学人则是发现和提炼法治理论最重要的力量担当。但很大程度上,作为西法东渐的产物,无论是中国,还是在第三世界,“西方”都是法学研究无法绕过的高山。对国外尤其是欧美等西方国家法律制度与理论的学习、借鉴、模仿与移植,在法治实践和法学教育及理论研究中,扮演着重要角色。在相当长的一段时间内,对西方法学理论与法治的推崇有时候到了迷信程度,甚至是我国法治实践及法学教育和研究中的主流话语。
 
  不可否认,近代以来西方的法治理论及制度,对我国产生了重大而深远的影响。从晚清的变法修律,到民国的六法全书,再到新中国在前苏联和西方之间的抉择,西方法治都是中国法治进程中的重要、甚至主导性话语。西方法治的理论与制度,不仅改变了我国法治发展从传统到近现代的航道,其概念、术语、理论和制度框架,已经在实际上取代了我们传统的法治话语。在此过程中,无论是法治、人权的概念,中国特色社会主义法律体系的如期完成,还是“全面推进依法治国”的战略部署,对西方的学习与借鉴,都功不可没。作为人类政治与法律文明的优秀遗产,学习、借鉴和吸纳西方法治文明中的有益成分,是我们必然的选择,我们应该具有这样开放的胸怀。
 
  但问题总是具有两面性。在西方法治实践及其理论对我国法治建设产生重大作用的同时,随着西法东渐的持续深入,西方法治话语对我国渐有从影响愈大甚至成为不可置疑、绝对正确,因而只能接受的“神话”。我们需要以理论来解释中国丰富多样而动态的法治实践,也需要为人类作出属于我们中华民族的法政文明贡献。
 
  二、西式法治的双重话语
 
  学习和借鉴西方,是第三世界国家治理体系和治理能力现代化过程中的重要方面;但对西方的过度推崇,反过来又成为后发国家法治发展和治理体系创新的障碍。对法治与西方法治的迷信,在某种程度上使得这些国家的学者、法律实践者甚至决策者丧失了独立思考与审慎选择的能力,不假思索地认为只要有了“法治”,法律实践中的种种痼疾就能迎刃而解、药到病除,而且必须以西方法治为摹本,实现西式法治。
 
  这种过度推崇一方面导致他们认识的遮蔽,片面地强调“要”法治,形成法治的“制度决定论”,而在很大程度上忽略了“如何实现法治”的具体条件,对法治转型道路上的荆棘与陷阱缺乏应有的预见和准备;另一方面,在实践中,也导致他们仅仅关注西方法治的一些宏大理论、话语与结论,而对西方法治成败得失的具体条件缺乏关注,更毋论细致入微的真切研究。由此,不少第三世界国家都产生了两个吊诡:一是言必称希腊,但实际上并未真正理解透彻西方的法治实践与理论的精髓;二是虽然努力师从西方,试图启蒙本国、革故鼎新,但实际效果却差强人意。
 
  就第一点而言,最典型的体现就是法学的“幼稚”。批判法学的幼稚,虽然未必不存在偏颇的可能,但也不无道理。虽然近十年来我国法学有了长足的发展,对法治实践的贡献也有目共睹,但实际上,是否已经摆脱了“幼稚”呢?恐怕仍然难言乐观。迄今为止,中国法学在很大程度上依然是西方法学的注脚,是对西方法学的学习、借鉴与模仿,仍然未能逃脱“翻译法学”“搬运工”法学之讥。而且,即便我们承认这种对西方法学的学习与借鉴不可避免,但中国法学是否真的取得了真经,真正把握了西方法学的精髓呢?依然难言乐观。虽然从晚清开始西法东渐已经进行了近180年,从改革开放到现在也已经近40年,但稍加留意即可发现,法学界对西方法学的关注,仍然存在着不正常的“三多三少”现象。
 
  一是对宏大理论、抽象论证的西方法学关注多,而对真正体现西方法治发展实践细节的实证性的、“摆事实”的西方法学研究关注太少。结果就是,对西方法学的研究主要不是研究西方法学的问题,而是对西方法学流派、学者理论与观点的表浅译述。一代代学者多重复走译述西方的老路,年轻学者对老一代学者的研究难以继承,难有真正的学术积累,殊少真正的学术贡献。结果是,对西方书本上的、理论上的法有些了解,但对西方事实上的、具体实践的法认知不足,并不能真正做到了解西方法治。而对西方法学这种表浅的译述式研究,往往很难造就真正名副其实的外国法专家,更可能是西方法学理论的中文版“心灵鸡汤”。
 
  二是对欧美等城市化、工业化和商业化程度高的国家关注多,而对第三世界国家的法律理论与法治发展情况关注太少。这就导致中国对国外法学的研究,主要集中在对白种人、城市和发达国家上,这是未能在种族上一视同仁的、富人的、城市的法学,而存在广大农村、经济欠发达、城市化水平不高的第三世界国家尽管与中国面临类似困境,也许同样有值得我们学习和借鉴的地方,但我们对他们的法治与治理实践却很少关心。这就使得我们的法学研究易流于空疏,而缺乏真正的问题感、现实感和国际感。
 
  三是对西方法学结论性的理论、说法、话语甚至教条关注多,但对其具体的研究方法和论证理路却关注少。我们往往更关注某个西方法学大家或流派的观点是什么,重要意义是什么,但却很少关心他们得出这些观点的方法,也即他们的研究方法与思维方式。而实际上,方法才是学术的灵魂,不掌握西方法学的研究方法而仅仅关注一些死板的理论,结果不过是背会了他们的一些法学教条而已,既难言对西方法治与法学有真正的深切理解,也难以对其融化吸收,用以解释和解决中国问题。
 
  三、被遮蔽了“中国”的法学
 
  一个不容忽视的现象是,受过良好训练的中国法学家或者研究生,往往能够口若悬河地讲出一长串西方法学家的名字和一堆的西方法学理论与观点,但即便在法律史学界,也很难说有多少人熟稔传统中国政法理论经典,近百年来真正对中国问题有深入理解和研究的杰出作品,也实在太少。但问题在于,西方并不是一个有机的整体,而不过是一个观念的拼盘,从古希腊的、中世纪的、基督教的,到近现代的、英美的、欧陆的,无论在思想理论上,还是地理版图上,西方都是一个分裂而碎片化的存在。
 
  这就导致,向西方取经,往往不过是对西方法学的盲人摸象,各执大道之一端,却自以为真理在握,或者假装真理在握,急吼吼地回国跑马圈地。著名法学家蔡枢衡先生在1940年代就曾经撰文讽刺过这种现象:从英国回来的吹捧边沁,从美国回来的礼赞庞德,从法国回来的高举狄骥的旗帜,而从德国回来的则说施塔姆勒最了不起。不如此,就不能凸显自己学有所成,不如此,怎能有更好的进身之阶?而实际上,如果参加法学界那些热闹无比的年会,就会发现,越是规模大、高大上的学术会议,尤其是基础理论法学的会议,就越是无法进行认真的学术对话,你谈哈特,他谈狄冀,风马牛不相及,很难进行有效的学术对话。
 
  所以,法学繁荣的背面是真正学术对话的稀缺。学者各执一本西方法学为“经”,相互不了解,却又很难对话。在书市上,荣登畅销书排行榜的绝大多数都是翻译西方法学的作品,而很少国内自己学者的作品。也很少见到真正有分量的学术批评。而由于缺乏严肃的学术对话和学术批评,也使得中国法学界很难建立真正的学术共同体,对于学术作品也极少有真正严肃认真高水平的同行评议。
 
  导致这种现象产生的一个重要原因,就是对西方法学无原则的神化,使得我国学术界很多所谓的法学研究,关注的主要是西方法学的理论、教条、观点或某个说法,而既未能真正掌握西方法学理论与实践背后细致、丰富的支撑性条件,也未能掌握西方法学研究能够日益精进的研究方法。实际上,对西方的神化反而阻碍了我们认识真正的西方,阻碍了我们对西方更深刻和细致的研究与认知。西方很可能仍然是我们自以为熟悉的陌生人。
 
  这不仅导致上文所言的第一重话语陷阱,还导致另外一重更可悲的话语陷阱。虽然我国法学界努力师从西方,试图启蒙和改变中国,但实际上这套对西方法学表浅的译述,却发现常常无法解释中国问题,也无力解决中国问题。比如冤案问题,近年来中国之所以冤案频频曝光,仅十八大之后就纠正了37起各种冤案,这一方面固然暴露了中国司法制度所存在的种种问题,但未必不体现了中国司法的进步。而现实中,却有声音将冤案产生完全归结为“体制问题”,认为实现西式法治就能够消除冤案,却有意无意地忽视了在美国等西方国家也同样存在着非常多的刑事冤案。这使得他们对中国冤案发生原因的解释颇为无力,也难以真正从根本上解决冤案问题。
 
  四、法治理论必须回到中国场景
 
  实事求是地讲,这种过度推崇西方、对西方亦步亦趋的中国法学,不仅沦为一种益处有限的心灵鸡汤和没有中国的中国法学,而它在实际上也难以得到西方的尊重。虽然西方在二战之后花费了巨大的精力和财力在第三世界开展“法律发展运动”,支持第三世界国家的“法治”与“司法”改革项目,这种法治援助项目甚至高达数十亿美元,但他们对于那种跟在西方法治背后亦步亦趋、很难体现第三世界国家独特国情与机制创新的法治实践与理论,实际上未必尊重。在近年来的亚太司法改革论坛上,不少亚太发展中国家都抱怨,由于西方法治援助项目官员的更换,或者项目官员注意力的改变,经常导致这些国家的法治或司法改革陷入朝令夕改的困顿之中。
 
  但为什么情况会是这样,为什么在我国和许多第三世界国家会形成这种迷信西方、神化西方的法学研究思潮?就成为值得研究的重要问题。
 
  原因当然很多。在器物、制度与文明程度上的确已经有诸多创新和贡献的西方文明,自然会更具魅力;经济发达、物质丰裕、生活安全自由的西方生活方式,也当然令许多温饱尚未解决的第三世界国家艳羡。但更重要的,还是包括我国在内,第三世界国家多年来在法学教育与研究上所存在的误区。由于第三世界国家的确在法治与治理上存在诸多弊端与问题,所以不少国家急于学习和借鉴西方:本来学习西方不过是自身发展与强大的手段,但不知不觉间,学习西方本身却成了目的。
 
  中国的法学教材与研究作品中,对于中国政法体制与工作机制的运转及其优劣、对于西方“先进”国家之外其他国家法治与司法转型和发展过程中的生动实践,都缺乏关注,近年来,才开始逐渐有一些兴趣。同时,多年来,我们的法学院极少开设研究方法课程,甚至到现在仍然有学者分不清什么是“方法”,什么是“方法论”,什么是“法学研究方法”,什么是“法学方法论”,不少教材与论著中,主要都体现一些作为答案和结论的西方法学理论与教条。
 
  在思想文化交流交融交锋日益增强,价值观较量日趋激烈,思想意识多元多样多变愈趋强化,主流价值认同更显急迫的时代,能否培养一批既对国外法律与实践有真正了解和把握,又对中国法治与国情能充分熟悉和理解的高水平法学家和专家队伍,已经成为全面推进依法治国建设中的一个关键因素。
 
  最重要的,则是法学研究必须回到中国场景,依托于中国实践。从改革开放以来,当代中国法治已经走过近40年的历程,虽然迄今仍然存在诸多问题,仍然不能完全使人民群众满意,而且新时代人民群众对民主、法治、公平、正义等美好生活需要也都与法治建设息息相关,但实事求是讲,我们已经建立起了法治国家、法治社会、法治政府的基本框架,社会稳定、群众安全、基本权利得到较好保障,老百姓对法治有越来越多的获得感。法治是昂贵的公共产品,对于一个尚不富裕、广土众民的大国而言,今天中国的法治成就已经不易。可以说,中国法治已经走出了一条既借鉴西方,又不同于西方的新道路,它的成就与问题,它丰富而生动的实践,才是我们进行学术研究最基本的空间与平台。我们应该对自己的法治道路与实践有最基本的重视与尊重。
 
  中国法学必须“找回”中国,中国法治理论必须植根于自身的法治实践。我们应以法学教育为杠杆、以理论研究为平台、以中国实践为依托,真正提炼出既有中国特色,又反映法治发展规律,而且还对整个人类都具有启发意义的中国法治理论。也唯有如此,我们才能与西方展开平等的法治文明对话与竞争,为整个人类做出有中国特色的法政文明贡献。这也是“新时代”对中国法律学人丰富隐喻的题中真义!
 
  将司法改革进行到底
 
  —司法体制综合配套改革展望
 
  张万洪
 
  中国共产党第十九次全国代表大会报告提出“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。毫无疑问,在未来一段时间内,综合配套体制改革将成为我国司法改革工作的重点。本文将在回顾十八大、尤其是十八届四中全会以来司法改革成就的基础上,阐释司法体制综合配套改革的意义和特点,并对改革的重点提出若干思考与建议。
 
  一、司法改革:+八届四中全会以来
 
  2014年召开的中国共产党十八届四中全会,专题讨论依法治国问题。此后,中央全面深化改革领导小组会议审议通过了48个司法改革文件,其中主要围绕以加快实施司法人员分类管理为首的四项基础性、制度性改革措施。除此之外,最高人民法院还在立案登记制改革、设立最高人民法院巡回法庭等领域有重要突破。截至2017年7月,最高院出台司法改革文件137件,开展4轮集中督察。最高人民检察院所承担的29项改革任务已基本完成或结项;检察改革规划提出的91项具体改革举措,82项已出台改革意见或结项。
 
  (一)司法人员分类管理
 
  针对以往司法人员管理制度没有充分体现司法职业特点的问题,“两高”按照以案定额、总量控制、省级统筹的原则,落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则。其中,全国法院系统从原来的21万余名法官中遴选产生12万余名员额法官,实现了85%以上法院人员向办案一线集中。检察机关也围绕检察人员分类管理和完善检察官职业准人和选任制度,先后在全国多地分为三批展开试点。在此基础上,今后的改革将主要围绕科学规划法官、检察官员额,实行员额浮动机制,建立法官、检察官退出机制等措施继续深化改革。
 
   (二)司法责任制
 
  “两高”分别公布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见出台》,明确了审判组织权限和法官、检察官的职责,初步制定了司法工作人员的权力清单。“两高”开始逐步完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,并在省一级设立法官、检察官惩戒委员会,就法官、检察官违法办案责任做出专业认定。
 
  (三)司法人员职业保障
 
  “两高”实行员额制后,法官、检察官等级与行政职级脱钩,实行按期晋升和择优选任相结合的晋升机制。此举有效打通了广大司法人员的职业发展通道,增强了司法人员的职业尊荣感,调动了司法人员的积极性,有效激发了改革内生动力。此外,出台的领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定实施办法,并设立法官权益保障委员会,试图在维护法官独立性与人身财产安全,及时提供救助等方面发挥积极作用。
 
  (四)省以下地方法院人财物统一管理
 
  按照中央统一部署,逐步推进省以下地方法院人财物统一管理,着力构建更加有利于确保司法公正的新型管理体制。目前法院系统已完成21个省(区、市)省以下法院编制统一管理,中级、基层法院院长已实现由省级党委(党委组织部)管理。13个省(区、市)已在辖区内实行财物省级统管改革。吉林、湖北、广东、安徽等16个省份检察系统也实现省级财物统一管理。
 
  二、综合配套:新时代的司法改革
 
  如前所述,前一阶段的司法改革以加快实施司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省以下地方法院人财物统一管理等四项基础性、制度性改革措施为主。目前,司法改革取得了显著成效,基本完成了“四梁八柱”的主体框架,司法公信力普遍建立。但相关的综合配套制度作为司法改革的辅助框架,和司法改革主体工程之间存在着不可分割的相互联系。十九大提出的司法体制综合配套改革,作为司改的第二阶段,应主要围绕改革的精细化、协同化,促使司法体制改革措施落地见效。
 
  司法体制综合配套改革是指在以加快实施司法人员分类管理为首的四项基础性、制度性改革措施的基础上,推进司法综合配套机制精细化、协同化的改革,它是对“进一步深化司法体制改革”的落实与贯彻,是推进法治中国建设的重要内容。
 
  (一)提出“司法体制综合配套改革”的意义
 
  首先,指明现阶段司法改革所处的阶段。这一论断标志着十五大以来历次党代会提出的司法改革目标的主体框架基本搭建完成,下一阶段更需要通过“综合配套改革”实现“精装修”。
 
  其次,明确下一阶段司法改革所依靠的基本方法。司法改革牵一发而动全身,综合性、配套性的改革有助于更好,更快地实现司法改革的目标。综合配套改革中的系统化、协同化思维,不仅强调司法改革措施本身之间的系统和协同,更强调司法改革与其他领域之间的系统和协同;不仅强调改革方案的系统和协同,更强调在改革落实过程中的系统和协同。
 
  再次,强调下一阶段司法改革的重心。深化司法体制综合配套改革,应当围绕全面落实司法责任制展开,这将成为下一阶段司法改革的主要内容。司法责任制被誉为司法改革的“牛鼻子”,把握好司法责任制就把握了司法改革的方向。司法责任制符合司法运行规律,能够真正做到“让审理者裁判、由裁判者负责”。司法责任制也能对法官职业化,精英化进行有效的监督和制约,符合权力制约的原则。
 
  最后,彰显司法体制改革的根本目的。党的十九大把当前我国社会主要矛盾明确为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。指明了司法体制改革是为了让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法权来源于人民,目的是维护社会公平正义。综合配套改革,要充分体现司法改革服务于人民的目标。
 
  (二)司法体制综合配套改革的特点
 
  1.具体化、精细化
 
  具体化和精细化强调把司法改革措施细化到具体制度,在现有的框架内进行查漏补缺,这要求政策制定者仔细设计每一项改革措施,做到精益求精。以司法人员职业保障改革为例,司法改革所制定的加强司法人员职业保障只是宏观、基础性的措施,然而职业保障改革在具体操作层面上仍需要建立配套措施加以完善。例如,根据最高人民法院发布的《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》,地方法院普遍建立了法官权益保障委员会。在综合配套改革阶段,对于加强司法人员职业保障,我们更应该考虑的是法官权益保障委员会是否可行,如果可行应该设计怎样的权限范围和运行机制,从更加具体化、精细化的角度来实现司法改革的成果。
 
  2.系统化、协同化
 
  习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议强调:“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求,也是推进改革的重要方法。改革越深入,越要注意协同。”司法改革是一项整体工程,任何一项改革都是牵一发而动全身的。因此,在改革过程中应当注意各项制度的系统化、协同化问题。
 
  所谓系统化,是指在制定司法改革政策时,应当对各种政策进行集中、通盘的考虑;协同化则是强调各种改革措施之间应当相互协调,两者统一于司法独立和司法公信力的提高。综合配套改革中的系统化、协同化有以下几个方面的要求:第一,司法改革措施本身之间的系统和协同;第二,司法改革与其他领域之间的系统和协同,如司法改革与社会治理、国家治理的协调,司法改革与现代科技的协同;第三,改革落实过程中的系统和协同。如法官权益保障委员会功能的受限,不仅仅是运行机制缺乏精细化和具体化,还受制于省以下地方法院人财物统一管理改革目标的难以落实,并显示出民众法律意识欠缺、司法公信力不足的现实。因此,解决司法人员职业保障的问题,不仅仅要从职业保障本身出发,更要凸显其与其他司法改革措施相结合,与国家治理和社会治理相结合。
 
  3.深入性
 
  十八大以来,以司法责任制为核心的四项基础性改革任务已经形成本轮司法改革的基本框架。综合配套改革是在围绕四项基础性改革基础上进行的深化改革。它是在司法体制改革的主体内容已经形成一定稳固共识的前提下,对司法体制改革的进一步深化。深入性强调两点内容:第一,司法体制改革不能停留在表面,应当进入“深水区”继续探索;第二,司法体制改革应体现连贯性的特征,应在原有的司法改革的基础上进一步深入。
 
  三、精细协同:司法体制综合配套改革展望
 
  司法体制综合配套改革是在以责任制为中心的前提下面向未来,通过精细化、协同化的方式落实与贯彻“进一步深化司法体制改革”。因此,为真正实现司法改革目标,综合配套改革首先需要激发省级以下司法改革的自主性,调动司法机关改革的积极性;其次,应当深化科技的应用,提高司法人员办案效率来缓解员额制与立案登记制之间的紧张关系;同时,加强司法人员职业保障,提高司法人员工作的幸福感和尊严感;最后,通过进一步完善冤假错案防止和纠错机制,以此作为突破口提高司法公信力和权威性。
 
  (一)激发省级以下司法改革的自主性
 
  司法“行政化”“地方化”一直是我国司法系统饱受诟病的问题。为实现去行政化,本轮司法改革尤其强调改革的自上而下推进,从总改革目标的提出,到选择试点,甚至试点城市的工作方案,都是由中央全面深化改革领导小组审核通过的。在整个改革过程中,中央也一再强调顶层设计在改革中的重要位置。当然,这种自上而下的改革推进方式,在政策制定和实施的系统性、整体性、协同性上有很大的优势。但如何平衡“去行政化”的改革与行政化的改革模式之间的冲突,是一个值得关注的问题。
 
  为解决以上问题,我们建议,在综合配套改革阶段要着力激发高级人民法院以下各层级人民法院在司法改革中的自主性。所谓自主性,并不是要否定本次司法改革顶层设计、自上而下的模式,而且强调在坚持中央统一规划、统一布局的前提下,考虑到我国幅员辽阔,各地区经济、文化差距较大的现实,在制定某些具体改革措施时,在政策允许的范围内,赋予基层法院更多的选择空间。以员额制为例,中央规定不同地区法官员额制比例从最低的30%到39%不等,可是这一比例的合理性至今仍待论证。我国各地法院办案量差距巨大,一些经济发达地区一线法官年人均办案高达300多件,而全国法官平均办案量大概在50件左右。很难想象在办案量差距如此大的现实面前,法官员额制比例却仅有不到9%的差距。同时,由于中级和基层人民法院是最需要司法改革机关,通过激发这两级法院在司法改革中的自主性,可以让这些法院的法官的呼声能够更迅速,更准确的被政策制定者掌握,避免行政化中信息传递失灵的产生。使得在下一步完善员额制的改革中所制定的政策更加符合司法规律。
 
  (二)应用大数据和人工智能助力司法改革
 
  现代科技的应用为司法改革提供了极大便利,“两高”在本轮司法改革中也积极探索“智慧法院”“智慧检务”的建设,目前已经在“一张网”办公办案、智能辅助办案系统、推进案件繁简分流和便民化诉讼上取得了一定成绩。全国首家杭州互联网法院已于2017年8月18日在杭州设立。该法院利用信息技术手段,实行在线提取证据、在线解决纠纷,专门针对互联网案件的特点,积极探索涉互联网案件新型审理模式。
 
  通过将大数据和人工智能应用到司法实践中,一方面可以加强司法信息化建设、提升司法辅助工作现代化水平等,切实提高司法效率。随着我国经济的快速发展,加之人民权利意识的提升,各种案件如潮水一般涌人法院,给法官带来了更大的工作压力。虽然一系列的改革措施极大的提高了司法工作人员的工作效率,但是在短时间内还是难以改变“案多人少”的现实。人工智能在标准化、重复化的程式性工作面前,展现了巨大的优势。通过这些现代科技的运用,可以帮助法官在基本的法条检索、阅读卷宗上节约大量的时间。
 
  另一方面通过现代科技的运用,可以增强具有相似情节案件裁判的统一性,避免裁判结果的两极化,同时加大司法改革成果的宣传、增强司法裁判的公开和透明,让人民在每一个司法案件中感受到公平正义。目前,确实存在因为法官工作能力的不足和司法腐败而造成的“同案不同判”从而影响司法的公信力的现象。人工智能系统通过检索判例,总结出同一类案件应当考虑的非法定情节,以规范法官的自由裁量权,提高相似案例做出等量判决的可能性。此外,通过互联网、“云”等技术可以使公民更便捷地观看到庭审,从而增加裁判的透明度,让公民可以真正地参与到每个案件中,有效地形成监督,让人民在每一个司法案件中感受到公平正义。
 
  以上海为例,2017年7月11日,上海司法系统成功研发全国首个“智能辅助办案系统”。该系统可以同时服务于公检法三机关:从公安的侦查阶段开始,通过这套系统的语音转换系统,电脑会把各种笔录和犯罪嫌疑人口供自动生成文本,而且提供相应的证据标准和规则作为指引;在审查起诉阶段,该系统通过分析技术,实现了对案件人物关系、时间关系、地点行踪、作案工具的来源和去向,甚至能形成了完整的案发全景图;检察官结合专业知识判断各个待证事项下的证据是否可以采信,进而判断整个案件事实是否达到了法定起诉标准。十九大后,经中央批准,上海更进一步,率先在全国开展司法体制综合配套改革,而新技术在司法系统的运用也是下一阶段司法改革的重点之一。
 
  (三)加强司法人员的职业保障
 
  “司法是社会正义的最后防线”,但司法者不会自动、无偿地去运送正义。司法正义的实现离不开司法工作人员,而司法人员的职业保障则是实现司法正义的前提和依托。本轮司法改革中省以下司法机关人财物统一管理、司法工作人员职业保障等改革难度较大,这部分改革尚未全面落地落实。且立案登记制和员额制的实施加剧了“案多人少”的现象。虽然法官的办案效率有大幅提升,但是随着我国经济持续发展,法官超长时间的超负荷劳动这一问题必将更加凸显。加强司法职业人员保障的首要内容是工作人员安全保障。一般来说,安全需求包括人身安全、健康保障、工作职位保障、家庭安全等要素。基于此,在下一阶段司法改革中,司法工作人员职业保障应当着重在完善保障人格尊严和人身安全的制度措施,探索建立依法履职免责制度,健全工作人员在执行职务中受到侵害的保障救济机制。
 
  所谓依法履职免责制度,是指在特定的案件中,根据法律的规定,对那些依法履行职责所产生的错案的司法行为不予追究,免其相应责任的制度。依法履职免责制度与错案终身追责制并不矛盾,依法履职免责制度侧重于回答什么是错案,应当对哪些案件进行追究;而错案终身追责制则侧重于错案应当如何追究,有哪些承担责任的方式,应当如何承担责任,两者统一于司法工作人员错案责任的实现。什么是错案尚无统一界定,在很多案件中,“错案”的产生并不源于法官主观上的徇私枉法,而是受制于当事人表达和举证能力,加之我国目前的错案追究制度往往重结果而轻主观,造成追究错案同时也会造成新的错案,这极大地打击了司法工作人员工作的积极性。因此,通过建立依法履职免责制度有助于调动司法工作人员的积极性。此外,建立依法履职免责制度有助于全面落实司法责任制。如前文所述,从正面回答什么是错案,应当追究什么样的责任是一个极其复杂的问题,一时之间难以完成,而建立依法履职免责制度却可以从反面回答什么样的案件不应该追究法官的责任,从而全面落实司法责任制。
 
  (四)防止和纠正冤假错案
 
  司法公信力问题已经成了制约人民法院工作科学发展最为突出的问题。导致这一问题的原因是多样的,但是通过防止、纠正冤假错案,应当是一个提升司法公信力最有效的切入点。同时,要认识到,尽管冤假错案的发生,在任何社会、任何国家都不可避,但正视、反思冤假错案,并把它当作司法改革的动力和资源,可以让司法系统从错误中反思,从错误中提升办案能力。
 
  在深化司法体制综合配套改革阶段,对于防止和纠正冤假错案,应主要围绕尊重并保障律师的辩护权、加强冤假错案的司法公开和完善对冤假错案的国家赔偿制度三方面开展工作。
 
  冤假错案的产生与律师无法充分发挥起辩护作用有很大关系,而一些广受社会关注的冤假错案得到纠正,有相当一部分也与律师的积极介入有关。辩护制度的设计正是为了有效防止刑讯逼供,形成以审判为中心的诉讼制度。只有通过律师在诉讼中维护当事人的合法利益,才能在法庭上形成诉讼的对抗关系。重视法律的法律意见,重视律师的辩护,是实现非法证据排除,防止冤假错案的前提。
 
  司法公开与社会主义民主相契合,落实司法公开的目的就在于满足公众的知情权和监督权。一方面,公民有权知悉司法事项,尤其对于万众瞩目的冤假错案,通过司法公开,可以让人民了解司法活动;另一方面,公众有权利监督司法机关活动,司法机关也有义务去接受来自公民的监督。同时,社会监督是司法公正的重要保证,司法机关的公信度也会因此公开而提高。
 
  国家赔偿制度是法治建设的重要成果和标志,是对刑事错案受害者权益的补救。但是,基于我国目前司法公信力不高等原因,许多冤假错案案受害者往往更愿意通过上访非常规方式寻求补偿,而这些补偿方式有着严重的不平等现象。此外,目前国家赔偿机制存在着索赔困难、标准较低、程序僵化等问题。因此建立强有力的国家赔偿机制解决司法赔偿问题,提高国家赔偿标准并多元化赔偿标准,对防止刑事错案受害人遭遇二次伤害、保障司法公信力具有重要作用。
 
  结语
 
  “深化司法体制综合配套改革”是对“进一步深化司法体制改革”的延续和发展。由于我国各地区经济、文化等方面的巨大差异,在很多地区前一阶段的深化司法体制改革成果并没有完全落实生效。在综合配套改革阶段,应当在坚持以司法责任制为核心的基础性、制度性改革措施的前提下,用精细化、系统化、协同化的方法来完善改革方案,落实改革计划,将司法改革进行到底,让人民群众切实在每一个司法案件中感受到公平正义。

来源:《现代法学》2018年第1期

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