一、问题的提出
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立符合职业特点的司法人员管理制度。为了贯彻这一决定，2015年2月最高人民法院正式发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》，明确提出要建立法官员额制度。不难看出，各方对于推行法官员额制的必要性已经达成了共识，且已经将其纳入中国司法体制改革的核心内容。然而，由于在我国尚无先例，目前各省对于员额制的推行也较为谨慎。根据中央政法委《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》，7个试点省市上海、吉林、广东、青海、湖北、海南、贵州先后出台了本省市司法体制改革试点方案，[1]法官员额制度也是其中的重要内容，各省市将按方案分别开展员额制试点工作，后又增加了山西、内蒙古、黑龙江等11个省区市，目前已有18个试点省区市着手法官入额工作，已完成10094名法官的入额程序。[2]
虽然在国家层面已明确要推进员额制改革，但对于员额制理论上的支撑却不甚牢靠，既有的研究较集中于论证实行法官员额制的必要性，未对制度的可行性和可操作性给予充分的论证。目前一些省份的员额制试点方案与国情也似乎有些脱节，当下所推行的法官员额制客观上存在一些隐忧，引发了法官群体和社会的广泛关注，不能否认个别法院离职法官数量增多与员额制的改革有一定关联。笔者选择以2016年1月1日起实行司法改革的A省B市C区法院作为考察样本，对该院管理活动现状进行总结和分析，找出C区法院在实行法官员额制时存在的问题。虽然C区法院仅是作为员额制试点法院的一个缩影，但考虑到试点员额制的各个省区市的方案差异不大，从C区法院的试点情况来管窥现行员额制试点方案的运行状况，并分析其所面临的困境，以促进法官员额制改革的推进，应当是一条可行的研究路径。
二、法官员额制实证研究的方法和思路
“法律与社会现实之间的错综复杂的关系，往往在基层有更为直接、生动、鲜明的反映和体现。”[3]笔者以A省B市C区法院为考察对象，分两个阶段，从2015年1月至2015年6月、2016年3月至2016年5月开展实证研究。笔者采用定量分析与定性分析相结合的方式进行实证研究，开展了实地走访、人员介绍、个别交谈、问卷调查、获取文件、统计数据、观察等工作。
第一，实地走访范围与获取数据。笔者走访包括了A省B市中级人民法院、A省B市C区人民法院。通过实地调研，笔者收集了C区法院2012年至2015年以及全院上年遗留的各类案件总数、新收案件总数、结案总数、结案率，以及2012年至2015年各业务部门上年遗留各类案件总数、新收案件总数、结案总数、结案率及人均年办案数。同时，笔者对C区法院政法专项编制内的各部门审判员、助理审判员、书记员、法警的人数、性别、年龄、学历、审判(执行）工作年限、年度休假时间、每周加班时间等情况进行了统计。另外，为进行比较分析，笔者单独统计了2016年第一季度（1月至3月）的数据情况。
第二，个别交谈。笔者对C区法院的负责人、主管领导、中层以及一线办案的法官进行了访谈，以了解C区法院现有政法编制内的法官对司法体制改革中法官员额制的看法，分别与其探讨推行法官员额制的利弊。
第三，问卷调查与数据整理。笔者对C区法院进行关于基层法院推行法官员额制的问卷调查，参与填写调查问卷的审判员、助理审判员、书记员等共计108人。笔者按年龄、性别、学历、行政职务、法律职务、所在工作岗位、进入法院系统时间、审判（执行）工作年限、年度休假时间、每周加班时间、业务工作情况、人均每年办理案件情况、人均办理个案时间等方面进行逐一分类整理，找出法官员额制在C区法院推行中存在的隐忧。
三、A省B市C区法院在2012年至2015年的法院管理活动中相关数据分析
（一）法官人均受案数、人均结案数、人均结案率
“每位法官的受案数量是为了确定国家的司法需求，这种需求反映了法官的案件负荷，同时也反映了法院系统解决案件的能力。从一定人口中的法官数量的角度来看，它反映了民众求诸司法解决纠纷的倾向。”[4]根据2014年A省B市社会经济统计数据，2013年A省B市C区人口数为462247人，男性230039人，女性232208人，平均人口数为462806人。[5]也就是说，从一定人口中的法官数量角度看，B市每10万人中有46名法官，每万人对应4.6名法官。截至2015年初统计，C区法院实有政法专项编制内人数为116人，司法改革过渡期后的法官人数则为46.4人，正好与A省基层法院司法改革过渡期后实现的法官员额比例40%的法官数相吻合。而现实情况是，C区法院一线办案法官达62人。这62名法官，不包括院领导[6]以及非审判业务部门[7]的14名法官。2012年至2014年各业务部门人均办理案件情况的统计表明，全院一线办案法官人均年办案数为92.5件。然而，各业务庭的法官人均受案数量（含上年未结案数）差别很大：交通庭的人均受案数****，多达470件；在全院一线办案法官人均受案数100.9件之上的，还有民一庭、民二庭、行政庭，分别对应是159.8件、147.1件、114件；不过，主要业务庭中的刑庭和执行局的人均受案数远远低于全院的人均受案平均数，分别是58.1件和65.3件。
“每位法官解决的案件数量也是法院满足解决纠纷需要的能力的标志之一，这一数量的意义在于它与受案数和结案率相关联。它也是法官对所受理案件的一种回应。”[8]
根据2012年至2014年平均数的统计可知，全院一线办案法官人均结案数为92.5件，人均结案率为91.7%。然而，据笔者观察，受案数对结案率影响不大。以交通庭为例，交通庭现有审判员4人，在对应配备3名书记员的情况下，交通庭法官受案压力仍很大，但它的结案率很高，为98%，高于全院平均的人均结案率91.7%。交通庭承办业务包括C区法院管辖的交通肇事案件，虽然数量较大，但通常案情较简单，办案效率高，因而可以保持较高的结案率，客观上反映了法官的受案数并不影响结案率。相比之下，民一庭和民二庭的人均结案率较低，分别是85.2%和85.3%。据调查问卷统计可知，民一庭的一线办案法官平均每周加班10小时，民二庭的一线办案法官平均每周加班6.75小时。C区与B市辖区内的其他区相比，经济发展较快，民一庭、民二庭受案数量大是一种必然趋势。根据调查问卷反馈，笔者发现，民一庭和民二庭的法官在审判工作中的突出问题是事务性工作太多，审判辅助人员太少，所有的事务全部都集中到了一线办案法官身上，且民一庭和民二庭的法官人均受案数量较大，在每周有固定加班时间的前提下，结案率仍偏低。
（二）案件数与编制内一线办案法官、员额内法官比例分析
按实行法官员额制前的62名一线办案法官办案情况计算，人均受案100.9件，人均结案92.5件。若按实行法官员额制后的46名员额法官（推定入额法官均为一线办案法官）办案情况计算，人均受案上升至136件，人均结案上升至124.7件。也就是说，实行员额制后的每名法官在多受理35.1件，多结案32.2件的情况下，才能与C院全院办理案件情况相一致。现实情况下，法官处理案件的数量会有一个极大值，超过这个极大值，法官就不能再处理额外案件。同时，每位法官的办案质量、办案效率各不相同，法官个人能力的差异，涉案人数多少、疑难复杂程度等都具有不可比性，不能单纯以量化指标来衡量。绩效考核的量化指标是否会使法官在审判工作中更功利、是否会造成冤假错案，也是需要关注的问题。
表1 A省B市C区法院2012年至2015年全院办理案件情况统计表
（三）首次员额法官的确定——“老人老办法”与“新人新办法”的协调
司法改革不可能是一蹴而就的。在过渡期内，“老人老办法”与“新人新办法”相协调，稳步推行法官员额制。结合《A省司法体制改革试点方案》及《B市C区法院司法体制改革试点推进方案》，首次员额法官的确定主要分以下四方面进行。（1）对于政治部主任、纪检组长以及办公室、干部科、宣教科中有审判员、助理审判员法律职务且多年不从事审判工作的法官，保留其原有法官身份，但不进入员额内，转岗分流，成为司法辅助人员或司法行政人员。按目前C区法院政法专项编制内情况，可能有8名法官转岗成为司法行政人员。（2）有法律职务、一直从事司法辅助工作或司法行政工作的书记员，依实行司法辅助人员、司法行政人员员额情况，再确定其成为司法辅助人员或司法行政人员。C区法院现有政法专项编制内的书记员共24人，从事司法辅助工作的有21人，从事司法行政工作的有3人。（3）确定转岗成为司法辅助人员或司法行政人员的法官，虽保留其现有法律职务和法官等级，但法官等级不再晋升。原从事司法辅助工作或司法行政工作的法官，转岗进入员额后从事审判业务工作的，法官等级和待遇会按时间和级别连续计算。“即使保持这些人的法律职务和待遇不变，保留现有身份，似乎没有物质利益受损，但是法官的名称也还是比法官助理的名称好听，对于可能转任法官助理的法官来说，这就是一种相当明显的符号性利益损失。没有收益，符号性利益损失就是不可接受的了。”[9]通过问卷统计,办公室的2名法官、宣教科的1名法官、干部科的1名法官中有3名具有审判工作经历，其中有1名法官的审判工作年限超过15年，1名法官的审判工作年限为10年，1名法官的审判工作年限为3年。不难推定，2名从事审判工作年限较长的法官基于此次司法改革，会重新回到审判工作岗位上。（4）《A省司法体制改革试点工作方案》规定：“已有公务员身份的书记员符合条件的可以转任法官助理，书记员工作逐步统一由文职人员[10]担任。”C区法院符合此种条件的书记员现有24人。
2016年，C区法院推行法官员额制遇到的问题是，6名院领导（不含政治部主任、纪检组长）和62名一线办案法官以及有多年审判工作经验的司法行政岗位的2名法官如何进入40%员额比例的法官序列。换言之，原有审判业务工作经验的24名法官，将进入司法辅助人员序列。“即使最高人民法院在改革后头一次提高待遇时信守了‘维持待遇不变’的这一承诺，很难想象这种承诺长期有效。因此，任何人一旦放弃了法官的职务，至少在以后的提高待遇上都会失去同领导讨价还价的立足之地。”[11]虽然采用“老人老办法”与“新人新办法”方式，一定程度上可以减缓法院管理的压力，维持法院工作相对的平稳过渡，但这种多重管理方式并存的情况可能造成法院管理成本的上升，且不易激发新人的积极性。从C区法院现有法官的构成来看，大致可分为四类：享有行政权力的法官（院领导、庭长等）、深资历法官（高龄审判员）、中资历法官（中青年审判员）、浅资历法官（年轻助理审判员）。[12]
第一类，享有行政权力的法官。这类法官包括了院领导8人，各业务庭庭长11人，共计19人，占现有法官人数的25%。院领导作为法院的决策者、管理者，大多与具体审判业务工作相疏离。政治部主任、纪检组长从未从事过审判业务工作，而院长、副院长虽然有较长的审判工作年限，但在担任院领导后因忙于行政事务而疏于审判工作。通过问卷调查可知，某副院长一年仅办理5件刑事案件。享有行政权力的法官，年龄大、办案量小，并不是一线办案的主力，其入额后必然加重了进入员额内的一线办案法官和司法辅助人员的办案工作量。
第二类，深资历法官。通过问卷调查可知，现有“50后”、“60后”法官多达41人。再细化年龄结构，50岁以上的法官有30人，占现有法官人数的39%。C区法院与其他法院一样也存在一些年龄较大但学历层次较低的老法官，这些老法官如果不能入额，他们将来退休后的相应保障将会大打折扣，有可能成为实行法官员额制的阻碍制。
第三类，中等资历法官。笔者将中资历的法官年龄结构定位在45岁以下的审判员，这类人员全院共33人，占全院法官人数的43.4%。中青年审判员的年龄跨度大，审判工作年限也各不相同，审判工作年限超过15年的多达15人，审判工作年限低于10年的有14人。他们的学历层次分布不均，既有中专、大专，也有大学本科、硕士学历。中青年审判员是分化为员额法官、司法辅助人员序列的****人群。近年来，C区法院所采取的条线性考核中常常会出现各种对“率”、“量”的规定[13]，为求一定程度上的公平，又在各种“率”、“量”的基础上设定为“人均”，形式上趋于完善，每位法官的办案质量、办案效率各不相同，法官的经历、资历、能力的差异性，案件的涉案人数多少、疑难复杂程度等都具有不可比性，如若单纯以此衡量业务能力，进而选任员额法官，显然缺失公允性。
第四类，浅资历法官。C区法院现有助理审判员3人，其中，符合浅资历的法官条件的30岁以下的年轻助理审判员共2人，年龄分别为26岁和25岁，且均在2013年进入法院工作，审判工作年限仅1年。其中，在刑庭的助理审判员一年能办理60件刑事案件，相当于完成了刑庭18%的审判案件工作。由此可见，这2名年轻助理审判员已具备较高的专业素养和办案能力。
“老法官与年轻法官是基层法院的‘两条腿’，将年轻法官改为辅助人员，会影响年轻法官的工作积极性，同时也会让法官职业吸引力下降，招人难的问题在基层法院会更加突出。而将老法官改为辅助人员则既不符合基层法院审判工作的实际，更不利于工作的开展。”[14]如果在设定法官员额时“一刀切”，不设定合理的标准，而是采用“唯资历论”、“唯职务论”，就会造成削足适履的后果。[15]
四、A省B市C区法院在2015年法官员额制的启动阶段的情况
（一）C区法院制定改革推进方案
2015年，在改革启动阶段，C区法院明确按照《A省司法体制改革试点方案》和《A省法院系统司法体制改革试点实施方案》，以政法专项编制的总数为基数，将法官、司法辅助人员、司法行政人员的比例定在了40%、46%、14%，已预留法官员额总数的10%。在没有从其他基层法院平调过来的法官或其他工作人员、没有从上级法院调来的法官或其他工作人员、没有从本院辞职的法官或其他工作人员、没有被上级法院遴选成为中级法院法官的前提下，C区法院拟定的员额法官目标人数是47人，法官员额控制数为52人（结合预留的政法专项编制数计算）。由于司法辅助人员和司法行政人员的分类管理改革尚未进行，C区法院拟定改革过渡期内的司法辅助人员目标人数是55人，司法行政人员目标人数是16人。现阶段，司法辅助人员的工作由部分具有公务员身份的书记员和聘用的文职人员共同承担，改革目标是逐步过渡到书记员统一由通过聘用的文职人员担任。
（二）C区法院的员额内法官选任
法官的产生过程先由政法专项编制内原审判员和助审员自愿报名，选任采取“考试+考核”综合评定方式进行选任，考试总成绩未达到合格线的不能继续参加员额内法官的选任。
对于院领导层级的法官，院长申报入额采取考核评定方式，其他院领导视申请入额的院领导人数不同来确定入额考核模式。据了解，院长必须申报入额；而其他院领导自愿报名。申报入额比例不超过院领导总数的50%，采取考核评定方式选任，如超过院领导总数的50%则采取“考试+考核”综合评定的方式选任。由于C区法院部分院领导因临近退休自愿放弃入额的选任机会，8位院领导仅有4位报名申报入额，申报入额的比例正好是50%，因此，对他们而言，不用参加考试，直接采取考核评定方式选任即可。其他审判员、助审员均采取“笔试+面试”的形式参加入额选任。对于暂不进入员额内的院领导，继续享有行政领导职务和承担审判委员会委员应承担的职责，只是不再承办具体案件。
（三）C区法院内设机构的岗位设置
52位法官申报入额考试，除了3位自愿放弃考试和2位排名成绩靠后转为司法辅助人员外，其他法官通过笔试、面试、考核，成为47名员额内法官，具体各业务部门的员额法官分配，遵循“以案定人”的原则。对于暂未入员额内的原法官，从事法官助理工作，依据《C区人民法院司法体制改革试点推进方案》，按照C区法院各业务部门的统一安排，承担办案辅助、综合调研或信访等职责工作，保留法官职务、等级和待遇，法官等级不再晋升；如今后能选任进入员额内，等级晋升的时间和级别连续计算。现已拟订在各业务部门的员额法官数，并未将4名入额院领导归入到各业务部门中（详见表3）。改革幅度较大的是民一庭和民二庭。2015年施行员额制前，民一庭原有法官14人，民二庭原有法官5人。拟定的民一庭员额法官指标是8人、民二庭员额法官指标是8人。实行员额制前，民一庭和民二庭承办的业务不同。在实行法官员额制改革后，民一庭和民二庭共同承办原民一庭、民二庭在员额制改革前的业务范围内的案件。
表2 2015年A省B市C区法院内设机构的岗位设置
表3 2016年A省B市C区法院内设机构的岗位设置指标
（四）C区法院员额法官的薪酬保障机制
依据《A省司法体制改革试点方案》，由A省人力资源和社会保障厅会同省委政法委、省财政厅研究建立与法官单独职务序列配套的薪酬保障制度，以法官专业等级为基础的法官独立薪酬制度。依据《A省司法体制改革试点方案》、《A省法院系统司法体制改革试点实施方案》，员额法官采取“现行工资收入+办案补贴”的方式确定薪酬。不过，至今配套的薪酬保障制度仍未实施，已入额法官的薪酬仍按A省公务员的工资标准发放。
五、A省B市C区法院实行法官员额制的困境
从2016年1月1日起，C区法院正式实行法官员额制，也着手进行了一系列的配套改革，由于该院员额制对原有法官队伍冲击不大，法官队伍整体数量目前尚未发生变化，但改革也引发了一些问题。为了更有利于反映C区法院2016年实行法官员额制后出现的问题，笔者将2015年的情况与2016年第一季度的情况进行对比。
（一）一线审判力量被削弱，审判效率有所降低
2015年是C区法院的法官员额制筹备期，C区法院的总结案率较前三年（2012年至2014年）的结案率平均数的91.7%下降11.2个百分点。在2015年改革筹备期内，尤其是在2015年9月至10月遴选出2016年员额内法官后，即使一些快退休的法官或院领导主动放弃了申报入额的机会，但“论资排辈”的方式仍旧继续，未放弃入额机会的4位院领导全部入额、各大业务庭庭长全部入额、深资历法官优先入额，而一些年轻的资历较浅的年轻法官则“就地卧倒”。在访谈中，笔者发现C区法院未入额的一些人员虽然表面上并未表现出对改革的抵制，但其内心其实有一定想法的。这些人原本与入额法官从事相同的工作，甚至有些人的审判质量更高，但由于入额条件的限制而未能在本批入额，成了司法辅助人员，主要承担一些事务性的工作，预期的工资降低，加之司法责任主要由入额法官来承担，如此一来，这部分未入额者工作积极性不高，业务质量也有所降低。入额的法官则考虑到司法责任制的因素，除了承担审判任务外，原本改革中已经甩掉的事务性工作仍然要由自己来把关，工作量反而增加了不少。同时，在访谈中，笔者还发现有部分年轻未入额的法官被定为司法辅助人员后有离职打算，在这一过渡期工作中也有得过且过的倾向。
表4 2015年A省B市C区法院案件总情况表
表5 2016年A省B市C区员额内法官年龄结构分布表
“中国的基层法院人数案件数、类型最多，除了法律规定不属于基层法院管辖的案件外，所有的案件，不分简易普通难易基层法院都要审理，专门化程度低，而且多元化解纷机制不完善，大多数纠纷没有经过过滤涌入法院进行处理，基层法院的任务相当繁重。”[16]尤其是在立案登记制开始推行后，基层法院的审判任务又进一步加重，收案数增长与司法资源有限的矛盾更加凸显。自2016年1月1日正式实行法官员额制后，C区法院每个业务庭的人均结案率均有所下降。这是因为，C区法院在实行员额制后，各业务庭的法官数量均有所减少，名义上，是一名员额法官匹配一名司法辅助人员；实际上，现在法官并没有配置固定的司法辅助人员（现阶段C区法院还未选任司法辅助人员），法官助理和书记员的职能分工不明，没有发挥其协助法官更好履行审判职责的作用。此外，截至2016年3月底，4名入额的院领导并未办案，实际是让43名员额内法官承担47名员额内法官的案件量。
表6 2015年A省B市C区法院各业务部门办理案件情况统计表
表7 2016年第一季度各业务部门办理案件情况统计表（截止到3月底统计）
（二）审判权运行机制及配套制度尚未落实到位
法官员额制改革的目的是要在此基础上推动主审法官制的落地。实行主审法官制的最终目的又是为了明晰审判主体权责，实现“让审理者裁判，让裁判者负责”。依据《A省法院系统司法体制改革试点实施方案》，主审法官可以独任审理案件或主持合议庭担任审判长审理案件；对自己独任审理的案件全权负责，直接签发裁判文书；审核本合议庭其他法官独任审理案件的裁判文书，并按规定权限签发合议庭审理案件的法律文书。而合议庭法官可以独任审理案件、具体承办案件或参加合议庭审理案件；依权限签发自己独任审理、经本合议庭主审法官审核的裁判文书；对自己独任审理的案件质量负责，对参加合议庭审理的案件质量按职权范围承担责任。
现阶段，C区法院仅选任了47名员额内法官并确定各业务部门的法官岗位，而没有明确选任主审法官，司法辅助人员和司法行政人员的选任也未开始。由此来看，C区法院虽实行了法官员额制，但员额制只是审判权运行机制的组成部分，因而尚需要与主审法官制及其他职业保障配套措施相协调，否则员额制将偏离制度的初衷而流于形式。
此外，员额法官的薪酬保障虽然在现行的改革方案中有所体现，但是在具体操作时，C区法院受制于现行法院管理体制及地方财政的限制，却并未真正落实。笔者在研究中发现，入额法官的薪酬并未增长，其工作量却大幅增加，在某种程度上也打击了员额法官的办案积极性。
六、法官员额制在推行中存在的隐忧
C区法院在法官员额制方面的试点工作虽然可能不足以反映法官员额制在我国的整体情况，但考虑到各省的试点方案相差不多，C区法院的试点方案可以作为法官员额制试点方案的一个缩影。从司法改革试点省份的方案来看，结合对C区法院的实证研究，笔者认为，法官员额制虽然出发点是好的，但是在这一制度的推行过程中，由于理论上的准备不足，试行前的论证不充分，法院在推进改革的过程中存在一些隐忧。
（一）司法人员的责任制与员额制的衔接不够
在现有的司法体制改革方案中，实行司法人员分类管理，将司法人员划分为法官、司法辅助人员、司法行政人员三大类。2015年9月21日颁布的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》作为员额制的配套性制度，对于合议庭和独任庭、院长和庭长的职责和权限虽然进行了明确规定，具有一定积极意义，但该意见作为法官员额制的配套制度，与法官员额制间的衔接不够紧密。该意见对独任庭、合议庭、审委员等的职责予以明确，实际操作中却无法直接根据职责衡量法官工作量、并以此为基础配备员额法官数量，并合理设定法官与司法辅助人员的比例。另外，在强化司法责任制的背景下，入额的法官在享受更大的权力的同时，也意味着有可能承担更大的责任，这在一定程度上会加大法官的心理负担，影响法官入额的积极性。法官员额制的本质是通过严格法官遴选，缩减法官规模，倒逼法官提升素质，促进法官的精英化，然而，通过司法责任制给入额法官更多的压力，甚至强调错案的终身追责制，在欠缺对错案标准统一认识的前提下，会给入额法官过重的心理负担，不利于保障法官的独立审判。
（二）员额法官比例设置缺乏科学有效的依据
在现有的司法体制改革方案中，设置法官、司法辅助人员、司法行政人员的员额比例依据的主要因素是经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、政法专项编制总数或法官队伍总数以及实际一线办案法官人数。在各省改革方案比例设置不一致的情况下，没有任何改革方案能够说明这三类人员的员额比例是如何产生的，是否具有科学性和有效性。同时，有关员额比例的设置本身也存在两方面问题。其一，审判工作的核心是审判案件，员额法官的配备只和法官工作量即案件工作量（案件数量和案件难易程度）有关。然而，客观上如何科学合理的设定案件的工作量，实现人案的动态平衡，确实有很大难度。法官在承办不同案件时付出的是一种差异化劳动，虽然可能存在一些共性，但案件繁简不一，办理案件的工作量不尽一致，而对于案件的繁简判断更是很难找到合理的标准，又如何为核算法官员额比例提供依据呢？结合实证分析，笔者认为，现有的改革方案中考虑的个别因素并不科学，不应作为员额法官比例设置的依据。例如“经济社会发展”这一因素就很难量化，且在案件工作量可以通过历年资料得到准确数值后，其他因素就没有存在的必要。其二，政法专项编制总数、法官队伍总数等因素的存在都是为了现有法院人员的内部消化和待遇的解决，偏离了以审判为中心的司法改革目标。
（三）法官选任机制存在隐忧
实行法官员额制的重要目的之一就是实现法官精英化，提高法官群体的整体素质。《A省司法体制改革试点方案》规定：“法官除了具有法律专业学历、通过国家司法考试外，还要有过硬的政治素质，较高的专业素养、办案能力，比较丰富的从业经历，廉洁自律，有良好的职业操守。”然而，当法官的资历、经验、学历、能力等各种因素需要综合考量时，该如何取舍与平衡，让高素质的法官真正脱颖而出，还值得进一步探讨。而当入额与福利待遇紧密联系，且在一定程度上成为划分群体的标准时，由于缺乏客观的员额法官选任与评价机制，就可能造成员额制的异化。法院的领导几乎都能入额。这部分领导大多数属于资深法官和审判委员会组成人员，总体上具有较高的业务素质和办案能力，符合入额条件，但他们入了额，由于没有常态性的办案安排，且目前也没有明确的考核指标，通常并不会实际办案或者实际办案量较少，如此，又会加重进入员额内的一线办案法官和司法辅助人员的办案工作量。笔者在实证研究后发现，由于明确设定了员额制的比例，如果法院及各庭领导均入额，剩余的员额数量就十分有限了。同时，高龄审判员基于现有待遇和退休后的相应保障，大都会争取入额，但这部分法官办案量由于年龄关系相对较少，一定程度上也可能进一步加重其他入额法官的工作量。真正一线办案法官和有多年审判工作经验的非审判业务岗位的法官如何成为员额法官，哪些法官转岗为司法辅助人员，现有的方案里没有明确规定。种种迹象表明，当员额制成为解决法官待遇的一条途径后，不仅可能偏离改革的方向，而且短期内法院可能出现“能者更忙，闲者更闲”的情形，对于不担任法院或法庭领导职务的普通法官而言，其工作负担会大大加重。
在员额制改革提出之前，我国已开展了法官助理的试点，一批年轻的审判员或助理审判员被直接转为法官助理，这种做法与此次司法改革类似，近一成一线办案法官将不再做法官，一部分法官将面临转岗分流，年轻法官和司法辅助人员的晋升年限也随之延长。而当前有些地方的员额制改革似乎已经呈现出“变味”的迹象，通过建立法官助理制度将法官独立审判变为“法官领导、助理审判”，独立审判变相成为了“团队审判”。[17]依据《A省司法体制改革试点工作方案》和《A省法院系统司法体制改革试点实施方案》，补充法官主要通过四种方式。（1）内部选任。从达到规定任职年限的且通过国家司法考试的法官助理中择优选任。（2）系统遴选。从下一级法院任职满五年的法官中逐级择优遴选。（3）专项选任。从律师、具有法律职业资格的法学学者和其他党政机关具有公务员身份的人员且取得国家法律资格考试证书的法律职业者中择优招录。（4）公开招录。面向社会公开选拔年龄不超过35岁、符合法官任职条件且取得国家法律资格考试证书的人。未达到规定年限者，应先从法官助理做起，待达到相应规定年限后，方可被任命为法官。现有的A省方案中只提到了司法辅助人员有机会在员额内法官出现缺额时，通过选任进入法官员额内。然而，A省的试点方案对司法辅助人员的任职年限、如何择优选任为法官等具体操作办法并未规定。笔者认为，司法辅助人员可能需要通过“熬年头”，等所在法院法官出现缺额的时候，争取到一次选任机会。不过，补充法官的方式并非只有这一种途径，上级法院可从下级法院员额法官中遴选任职满五年的优秀法官，也可从律师、法学教授及其他法律专业人才中选任。这就意味着一次法官缺额机会的出现，有四类人可以同时竞争。令笔者感到疑惑的是，这四类人是分开选拔，还是放在一起以同一标准考评，目前尚未明确。多数试点省份的方案中也没有明确提出如何制定补充法官缺额的考核、晋级意见。因而，选任法官的具体办法尚需从可操作性的角度进一步明确。“年轻法官当然不愿接受被强制淘汰的安排，但大家又都明白这是现有制度条件下最符合运行逻辑和最可能出现的结局。”[18]目前的法官选任机制在很大程度上会影响未进入员额的年轻法官的积极性，“法官流失”现象可能加重。在欠缺法官的职业保障机制与科学遴选机制等配套制度的情况下，可能会引发法官群体对于职业环境的担忧，进而使得法院人心不稳，有滞改革的进展。
七、完善实行法官员额制的路径
法官员额制作为我国司法改革的重要一环，对于保障司法独立和司法公正具有至关重要的意义。正所谓“开弓没有回头箭”，必须从制度本身入手、细致规划，使员额制在更加具体的制度与技术层面得到落实。
（一）科学确定法官员额基数，以法院工作量为基础配备法院编制
“目前，关于法院法官员额的比例，已经试点改革的法院基本确定为39%。该比例从法院工作的人员分配上应该比较科学，但现在是比例没问题，基数有问题。”[19]目前实行法官员额制的法院的法官人数都以1982年的政法专项编制数为基数，这个数字是根据当时的计划经济体制下城市辖区人口数、经济发展水平和当时的发案率来定的。其在1982年至2015年间根据工作需要在原有基础上做过多次增编，增编也是按1982年的政法专项编制数为基础考虑的。仅以A省B市为例，城市的功能区有宜居城区、工业区、商业区、经济开发区。不同的功能区，发案率是有差异性的。现在简单地以政法专项编制数为基数确定员额比例，没有充分考虑辖区案件数和法官工作量。
笔者认为，法院的职责就是审判案件，法院编制配备只能以法院工作量为基础加以核算。一是根据法院工作量确定员额法官编制数。二是根据员额法官及其与司法辅助人员的比例确定司法辅助人员编制数。三是根据员额法官、司法辅助人员等一线办案人员的数量确定司法行政人员编制数。三者之和就是法院的编制数和各类司法人员的编制数。同级法院之间可以调剂编制数，调剂后法院编制数仍超出核定编制数的，在一定时间内须通过自然减员等方式内部消化解决。
（二）员额法官的选任和补充
在员额法官的首次选任上，任何法院人员要进入员额都必须依照统一标准和程序进行遴选，且在入额后亲自办案，对办案质量终身负责。一些试点省份甚至明确法院领导不得占用一线法官的员额数。这种将不办案的院领导排除在法官员额之外的做法，有利于将员额分配给业务能力强的法官，由此真正实现法官的职业化与去行政化。对于法院领导干部入额的，应当限制一定的比例，只有部分业务能力强、审判经验丰富的领导可以入额，同时，可以明确院领导入额的办案数、结案率等的考核要求。
在核定的法官员额比例的范围内，可以根据法院情况和需要，为未入额的司法辅助人员（以至面向律师、高校等选任的法官）预留一定比例的员额，让他们看到希望，以利于法官队伍的稳定并选拔高素质的法官。
在员额法官的遴选方式上，应对法官的职业能力有客观的评价机制和程序。一些地方已经成立了法官遴选惩戒委员会，对于遴选的评价标准却没有一整套的机制。如何来评价法官的职业能力，避免“唯职务论”、“唯资历论”的窠臼，是亟待解决的难题。精英化的法官应当具备较高的专业素养和职业品质，这一点毫无争议，但是评价的标准应当予以明确和细化，这也需要逐步在试点实践中探索。
在员额法官的补充选任上，参照前述试点省工作方案的四种补充法官方式，完善员额法官的补充机制。例如，办案法官可优先推荐自己所在的办案组中的司法辅助人员晋升为员额法官，经法官遴选、惩戒委员会考核后最终决定。笔者认为，法官的选任可以在检察官、律师、法学学者等具有法律职业资格的人员中进行，但为保证入额法官具有较高的审判业务能力，法官应具备一定的审判业务经验，即所有的员额法官均应从达到规定任职年限的司法辅助人员或下一级法院的法官中产生。因此，律师、法学学者等具有法律职业资格的人虽可能有一定司法经验，但缺乏审判经验，仍需从司法辅助人员做起，任职一定年限（当然可以相应地缩短其司法辅助人员的任职年限），才可有机会选升为员额法官。
在员额法官的任免上，明晰员额法官的具体考核指标，建立员额法官动态管理和退出机制，避免一次入额终身不变的现象。入额的法官如果无法胜任法官工作，或具有不良诚信记录，应丧失员额。例如，设立符合司法规律的考核指标，在案件数量、办理质效方面严格考核，在经过科学核算评估后，对于一定年度内达不到法官要求者，应经法官遴选、惩戒委员会决定丧失法官员额；出现刑事处罚、行政处罚等不良诚信记录或受到法官遴选、惩戒委员会惩戒的法官，也应经法官遴选、惩戒委员会决定丧失法官员额。
（三）配套性的改革应加快推进
本轮司法改革的最终目标是形成高素质精英型的法官队伍，以此促进司法独立和司法公正。当前的试点其实已经暴露出对于员额制的一系列配套性的改革（如主审法官制、法官的薪酬保障机制、法官的责任制等）未能同步进行的问题，尤其是在员额制下审判权的运行机制改革尚未得到很好的推进的前提下进行员额制改革确有难度。相关配套性改革的迟滞已经在很大程度上影响了员额制的实施效果。因此，一系列配套性制度的改革应当加速推进，做到与员额制同步，才能真正实现本轮司法体制改革的目标。
【注释】
[1] 其中上海市、吉林省、广东省、青海省、湖北省、海南省等6个省份是中央确定的第一批司法体制改革试点省份，贵州省本是第二批试点，不过由于该省司法体制改革试点方案获批较早，其司法体制改革的开始时间与第一批试点省份已经基本同步。
[2] 参见最高人民法院周强院长于2016年3月13日向第十二届全国人民代表大会第四次会议所作的《最高人民法院工作报告》。
[3] 苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第10页。
[4] ［美］玛利亚·德克拉娅：《论法院管理与法院职责履行——比较意义上的考察》，刘静、唐世银编译，转引自周泽民主编：《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第164页。
[5] B市社会经济统计年鉴编委会编：《B市社会经济统计年鉴——2014》，B市统计局2014年版，第118页。
[6] C区法院院领导包括院长1人、副院长5人、政治部主任1人、纪检组长1人、审判委员会专职委员2人。
[7] C区法院非审判业务部门是指包括办公室、干部科、宣教科在内的法院内设部门。
[8] 同上注④，玛利亚·德克拉娅文。
[9] 朱苏力：《法官遴选制度考察》，《法学》2004年第3期。
[10] 文职人员是指法院辅助文员，简称法院文职，系法院以派遣制方式招录从事非审判事务性工作的工作人员。法院文职的用人单位是各区人才中心，用工单位是各法院。文职人员主要分两种，一种是审判助理，需要通过汉字速录水平测试2级；另一种是警务助理，需通过体能测试。
[11] 同前注⑨，朱苏力文。
[12] 参见于建平：《试论法官员额制度》，山东大学2006年硕士学位论文，第20页。
[13] 条线性绩效考核是指上级法院对下级法院以办案质量为核心的审判业务工作整体基于条线对应而形成的一套考核评估体系。
[14] 张学群：《关于法官员额制的思考》，载《中国审判理论研究会2014年年会暨全面深化司法改革促进司法公正理论研讨会论文集》，中国审判理论研究会2014年年会于2014年10月15日在石家庄召开。
[15] 参见张千帆：《如何设计司法？法官、律师与案件数量比较研究》，《比较法研究》2016年第1期。
[16] 同前注14，张学群文。
[17] 参见同前注15，张千帆文。
[18] 王圣杰：《激进变革下的隐忧：法官员额制运行的风险剖析与路径选择——从法官员额的设定谈起》，载《中国审判理论研究会2014年年会暨全面深化司法改革促进司法公正理论研讨会论文集》，中国审判理论研究会2014年年会于2014年10月15日在石家庄召开。
[19] 周雪松：《法官员额基数科学吗？》，《南方周末》2015年2月26日，读者来信版。