应全国人大常委会办公厅《关于公布<中华人民共和国物权法（草案）>征求意见的通知》的要求，结合我校《农村土地法律制度研究》课题组已经完成的和正在开展的工作，对该草案的第五章“集体所有权”部分、第十一章“土地承包经营权”和第十三章“宅基地使用权”进行了专门讨论，形成了如下若干意见和建议，特向全国人大常委会提交，期望能对《物权法（草案）》更进一步的修改和《物权法》的最终通过提供参考。
一、背景性介绍
在当代中国，“三农”问题无疑已成为制约中国社会经济发展的一个具有根本性和全局性的问题，在整个“三农”问题中，土地问题是其核心，概因农业无土地就无法发展，农民无土地就无法生存，农村无土地就将失去其存在的基础。从立法的角度而言，农村土地问题的解决最终要通过立法赋予农民完整的土地权利来解决，即将农村土地上的权利变成农民的物权性的私人财产权，由其自主经营、自由处分，并为此种自主经营、自由处分提供有效的法律保障。这是当前我国农村土地立法的法政策目标，这一目标的完成要通过《物权法》中的“集体所有权”、“土地承包经营权”等规定来实现，由此也可见，“集体所有权”、“土地承包经营权”等制度在《物权法》中的重要性。
为了达到上述立法目标，课题组围绕物权立法中的“集体所有权”，特别是“土地承包经营权”的设计，以教育部人文社科项目——《农村土地法律问题研究》、国际民间基金组织香港乐施会资助课题——《农业税减免、农产品涨价条件下农村承包制度和负担福利政策研究》和湖北省地方立法研究中心课题——《地方立法与湖北农村土地承包经营权问题研究》等若干课题为平台，开展了一系列有针对性的实证研究。
在这些课题的研究过程中，采用的主要方法就是深入农村的田野调查。为此，我们先后于2002年9月下旬至11月上旬，组织了本校民商法学科50多位中青年师生，分成14个小组，以中国中部省份湖北省为重点展开了深入的社会实证调研。第一次调查具体涉及的地区包括：湖北省的十个市、县、区，即襄樊市、荆州市、钟祥市、监利县、黄梅县、阳新县、英山县、通城县、武汉市黄陂区、宜昌市猇亭区；其他省份四个地区，即山西省吕梁地区、江苏省苏州市和溧阳市、山东省平度市、广东省广州市白云区。调查农户达四百余家，访谈农民计五百多人。2005年5月－6月份，为了继续、进一步加深课题组对农村问题的了解，我们又组织了民商法学科中青年师生190余人次，第二次分别在湖北省的浠水、监利、鄂州、嘉鱼、孝南、江夏、宜都、红安、蔡甸、黄陂和新洲等县（区）；贵州省的湄潭、金沙、普定、镇宁、清镇、贵定等县进行了为期一月的调研。在此次调研中，调研组共调研了两省16县、41乡、102村，共获得1135个农户的有效问卷、访谈记录近200份。其原始材料正在整理之中。从这些调查所获得的数据和访谈记录来看，无不凸显了中国农村土地问题的复杂性和深刻性，也进一步印证了土地问题为“三农”之核心。我们下面提到的修改建议都是以上述调查所得为支撑的，其针对的都将是现在农村土地问题中迫切需要解决的问题。
二、关于第五章“集体所有权”部分
物权法草案第五章有关集体所有权内容的条文主要有8条，修改意见如下：
原条文：
第五十二条 森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。
修改意见：
本条保留，条文内容不变。
原条文：
第五十九条 集体所有的不动产和动产包括：
(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；
(二)集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；
(三)集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；
(四)集体所有的其他不动产和动产。
修改意见：
本条保留，条文内容不变。
原条文：
第六十条 城镇集体所有的不动产和动产，属于劳动群众集体所有。
第六十一条 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。
下列事项应当依法经本集体村民会议讨论决定：
(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；
(二)个别农户之间承包地的调整；
(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法；
(四)集体企业的所有权变动等事项；
(五)法律规定的其他事项。
第六十二条 集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权：
(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；
(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；
(三)属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)集体经济组织代表集体行使所有权。
修改意见：
1．将第六十条和第六十一条第一款合并为一条，规定为：“集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员所有。”
2．将第六十一条第二款改为第六十二条，将第六十二条改为第六十一条，并将第六十二条中“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权”修改为“集体所有的财产，依照下列规定行使所有权”。
理由：
1．城镇集体和农民集体在性质上不存在区别，没有从主体进行区分的必要，故可以合并为一个条文。
2．（1）“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”与集体的其他财产，可能存在物质形态上的区别，但如果属于集体享有所有权的财产，均应受物权法规范，而且集体的所有权时也须依法行使，而第六十二条的规定遗漏了有关集体行使“土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”这些财产之外其他财产的所有权问题，是不妥当的。
（2）第六十二条规定的是代表集体行使所有权的主体问题，而第六十一条第二款规定的是集体意志的形成问题，只有在民主基础上形成的集体意志才符合集体的利益，因此，集体所有权的行使代表应受集体成员在民主基础上产生的团体意志的约束，故第六十二条和第六十一条第二款的内容是相辅相成的。考虑到在一般情况下，代表集体行使所有权的主体有相对独立性，其可以在法律规定的范围内自主行使权利，故将该条置于第六十一条。为避免行使集体所有权的代表滥用权利，侵害集体成员的利益，对重大问题的决策也应予以规范，以作为代表独立行使集体所有权的限制，故将第六十一条第二款置于第六十二条，作为代表自主行使集体所有权的例外规范。
原条文：
第六十三条 农民集体所有的土地等，应当依法实行家庭承包经营。
修改意见：
本条应删除。
理由：
农村集体所有的土地，在我国大部分地区都是实行家庭承包经营，但应注意的是，家庭承包经营只是一种土地经营方式，而不应当是唯一的方式，在村民民主且不违法的基础上，农村集体所有的土地无疑也可以采用其他的经营方式，我国部分经济发达地区的实践已经证明的确存在其他土地经营方式，因此，该条的规定不利于农村社会发展的需要。
原条文：
第六十四条 集体经济组织或者村民委员会的管理人作出的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。
村民会议通过的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。
修改意见：
本条保留，条文内容不变，条文序号改为第六十三条。
原条文：
第六十五条 集体经济组织或者村民委员会应当依照法律、行政法规、章程、村规民约向本集体的成员定期公布集体财产的状况。
修改意见：
本条保留，条文内容不变，条文序号改为第六十四条。
第五章（集体所有权部分）修 改 稿
第五十二条 森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。
第五十九条 集体所有的不动产和动产包括：
(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；
(二)集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；
(三)集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；
(四)集体所有的其他不动产和动产。
第六十条 集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。
第六十一条 集体所有的财产，依照下列规定行使所有权：
(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；
(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；
(三)属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)集体经济组织代表集体行使所有权。
第六十二条 下列事项应当依法经本集体村民会议讨论决定：
(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；
(二)个别农户之间承包地的调整；
(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法；
(四)集体企业的所有权变动等事项；
(五)法律规定的其他事项。
第六十三条 集体经济组织或者村民委员会的管理人作出的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。
村民会议通过的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。
第六十四条 集体经济组织或者村民委员会应当依照法律、行政法规、章程、村规民约向本集体的成员定期公布集体财产的状况
三、关于第十一章“土地承包经营权”
1、立法的基本思路
将“土地承包经营权”纳入《物权法》中的用益物权编并单独成一章居于该编之首，已充分证明其物权性质。物权是一种民事基本权利，物权制度设计自当遵循民事权利制度构建的一般规则。一般而言，一项完整的民事权利的制度设计应该有其主体、客体、内容、取得、变动等内容。土地承包经营权作为物权的一种，其制度设计亦不例外。我们在对该草案中的“土地承包经营权”这一章提出自己的意见和建议的时候，也是遵循这种权利构建的一般框架而进行的。
2、需要注意的问题
要正确处理本章与其他有关土地承包经营权的法律法规（如《土地承包法》、《土地管理法》等法律法规）之间的关系。
这里最重要的是要正确处理好本章和《土地承包法》之间的关系。在物权法对土地承包经营权做出明确规定以后，物权法的规定和农村土地承包法的关系也就成了一个值得关注的问题。因为，物权法是在土地承包法出台后，在总结土地承包经营长期实践的基础上制定出来的，其中本章关于土地承包经营权的规定可以说是对实践的总结和对现行规定的完善。所以，本章的规定与土地承包法中的相关规定，在内容上可能存在着一些重复、冲突之处，在适用上也存在着一个效力问题，在功能上还存在相互的协调和补充的问题。这就需要我们正确处理两者之间的关系，对两者做出一定的整合和协调。
我们认为，物权法与农村土地承包法之间应该是一种一般法和特别法的关系：物权法作为民事基本法，其效力当然要高于农村土地承包法；农村土地承包法作为特别法，当然可以对物权法得规定做出补充和特别规定，并且优先适用。所以，在处理物权法的规定与农村土地承包法规定的关系上，应遵循以下方法：
首先，农村土地承包法的规定中与物权法第十一章的规定有冲突的，应当以物权法的规定为准做出修改；
其次，农村土地承包法的规定中与物权法第十一章的规定有重复的，应对其做出整合，物权法中一般规定一些原则性的规定，农村土地承包法中一般规定一些具体的操作性规定；
最后，农村土地承包法应对一些物权法无法或不适宜做出的规定做出补充或特别规定。当然，也应当看到，这样处理方法的结果可能带来农村土地承包法大幅修改（甚至可能是重新制定农村土地承包法），但这也是不得已而为。因为只有这样，物权法与农村土地承包法之间的一般法和特别法的关系才能明确的建立起来，土地承包经营权也才能在立法上得到充分的完善，在实践中得到全面的保护。
处理其他有关土地承包经营权的法律法规与本章之间的关系可参照上述《土地承包法》与本章之间的方法进行。
3、具体条文的修改或增减
原条文：
第一百二十九条 土地承包经营权人依法享有对其承包经营的耕地、林地、草地等占有、使用和收益的权利，有权自主从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。
修改为：
第一百二十九条 土地承包经营权是权利人对其承包的农村土地依法享有的占有、使用、收益的权利。
土地承包经营权人是本集体成员，但法律另有规定的除外。
农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。
理由：
根据一般的权利制度设计惯例，该条要明确土地承包经营权的定义，而要对其正确定义，须从其主体、客体和基本内涵入手。为此，我们将该条分解为三款，分别表述这三层含义，从而构成一个完成的土地承包经营权的定义。
第一款，土地承包经营权的基本内涵。土地承包经营权是权利人对该项权利客体占有、使用和收益的权利。这是因为土地承包经营权是区别于土地所有权的一种成长于中国广大农村的用益物权，而用益物权的一般定义就是权利人对权利客体占有、使用和收益的权利。
第二款，土地承包经营权的主体。根据中国国情及我们调查所获知的具体情况，农村集体所有的土地一般是由各该集体内的成员承包经营，这是基于一种天然的地缘关系而形成的制度，也是中国土地承包经营长期以来的做法，本款对此予以确认。但是，由于市场经济的开放性和社会人口的流动性增强，此种地缘性的社区往往会由相对的封闭走向一定程度的开放，这就使得非本集体成员承包本集体所有的土地具有了必要性和可能性。由于非本集体成员承包本集体所有的土地并非普遍样态，其他特别法有规定的，应从其规定。
第三款，土地承包经营权的客体。在实践中，从权利归属的类型上看，土地承包经营权的客体有两种类型：一类是国家所有交给集体使用的土地，包括国营农场的划拨土地等；另一类是农民集体所有的土地。从土地的自然属性上看，有耕地、草地、林地等。对此，物权法都应予以确认。
原条文：
第一百三十一条 禁止占用承包地建窑、建坟或者擅自在承包地上建房等非法行为。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
修改为：
第一百三十条 土地承包经营权人在其承包地上有权根据土地的性质自主从事相应的农业生产。
未经依法批准，不得将承包地用于非农建设或其他用途。
理由：
本条应表述两层意思。首先，由于土地承包经营权是一项完整的私人的物权性的财产权利，因此权利人享有对抗一切人的权利，包括所有人。申言之，土地承包经营权人有权利根据承包合同的约定对其承包的土地进行任意使用。法律只需对此加以确认，而无需为权利人设定具体的使用方式。但是，权利人的自由使用权须不能违背土地的自然属性，如不允许承包经营权人擅自将承包的耕地用于植树造林等。这是修改后的第一款要要表达的内容。
其次，因为占用承包地建窑、建坟或者擅自在承包地上建房等，都是将农村土地用于非农建设，这是与国家基本农田保护政策相违背的。实际上，这是对土地承包经营权人使用权的限制，而且这种限制也是正当的和必须的。但是在立法上没有必要采取列举式的方式列举此类非法用地的情况，而只需设定一个一般条款就足以解决这一问题，如修改后的第二款。
原条文：
第一百三十条 土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时取得。
县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证或者草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。
修改为：
第一百三十一条 土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时取得。当事人要求登记的，可以向登记机构进行登记；未经登记，不得对抗善意第三人。
第一百三十二条 土地承包经营权人应取得土地承包经营权证书。
县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。
理由：
我国在不动产物权的取得上一向实行的是登记要件主义，即不经登记不发生权利的转移，如国有土地使用权的取得须经登记，房屋的买卖须经登记才能发生所有权的移转，土地使用权和房屋设定抵押须经登记始能生效。但是，由于农村的实际情况，土地承包经营权如实行登记要件主义则极为不现实。因为，在广大的中国农村根本就不具备实行登记要件主义的条件，无法配备专门的登记机关，也不可能安排专门的人员从事这项工作。同时，我国的物权登记制度还存在“多头登记”、“程序混乱”、“效率低下”等缺陷和不足，强行要求广大农民将土地承包经营权进行登记可能还会增加农民的负担和生产经营的复杂化。并且，根据我们的调查，实践中，土地承包经营权的取得也未有采用登记要件主义的做法。而采用意思主义加登记对抗主义的做法自《土地承包法》确立以来，通过长期的实践，其已获得广泛的认同和深厚的制度基础。这种做法既能体现土地承包经营权的物权性，又不至于无法操作。因此，草案对此的态度值得肯定。
在发放土地承包权证书的问题上，首先需要指出，虽然在实践中，很少有地方对已经取得土地承包经营权的人发放了土地承包经营权证，但是我们认为仍应该对此在《物权法》中予以确认。因为不仅国有土地使用权也采取了这种办法确认已经取得了国有使用权，而且这却是是一种物权保护的有效形式，其对于该项权利的流转亦是大有裨益。
其次，我们认为应该统一用土地承包经营权证书来取代现在的土地承包经营权证、林权证和草原使用权证。这是因为，权利人取得的都是对这些土地的承包经营权，其权利性质是一样的，没有必要将其加以区分。
原条文：
第一百三十二条 土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
修改为：
第一百三十三条 土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
理由：
内容不变，改为第一百三十三条。
原条文：
第一百三十三条 土地承包经营权人将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人应当采取书面形式订立相应的合同，但流转的期限不得超过原土地承包经营权合同剩余的期限。将土地承包经营权转让的，应当经发包人同意；将土地承包经营权转包、出租、互换或者以其他方式流转的，应当报发包人备案。
修改为：
第一百三十四条 土地承包经营权人将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人应当采取书面形式订立相应的合同，但流转的期限不得超过原土地承包经营权合同剩余的期限。将土地承包经营权转包、出租、互换或者以其他方式流转的，应当报发包人备案，法律另有要求的，依照其规定。
理由：
在土地承包经营权通过转让进行流转时，草案延续了农村土地承包法的做法，规定土地承包经营权的转让要经发包人同意。这样的做法存在两个严重的问题：一是理论上，这样的做法违背了土地承包经营权作为一项物权的性质。过去有人认为土地承包经营权是一项债权，其主要的理由就在于土地承包经营权是以承包合同为基础构建的，从其转让的条件看，承包人不能自主转让土地承包经营权，必须经发包方同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。这样的一种做法使得土地承包经营权没有成为真正意义上的物权，没有跳出农村土地承包法规定的窠臼，没有将其进行彻底的物权化。二是在实践中，这样的做法为土地所有人干涉土地承包经营权人转让其权利提供了空间。这样的一种做法，在实践中可能造成的后果是，一方面，在土地承包经营权人要求转让其权利时，如果土地所有权人（发包人）不同意，则土地承包经营权人就无法转让其权利，广大农民也就无法脱离土地的束缚，无法实现农村劳动力的转移。另一方面，土地所有权人（发包人）有可能利用该项权利，谋取不正当利益，如收取一定的费用才允许流转、强迫农民低价转让土地承包经营权等。
实际上，这样的一种做法一直为许多人所批判。在取消对土地承包经营权转让限制呼声高涨的今天，草案却依然坚持农村土地承包法的做法，其原因无非是两点：一是担心农民转让土地后，失去生存的保障，并造成土地的大量兼并；二是担心受让人改变土地的用途，造成农业用地的减少，破坏我国有限的土地资源，影响我国的农业生产。事实上，这样的担心没有必要，在取消对土地承包经营权转让限制的同时，可以通过限制土地承包经营权主体的范围、规定受让人不得改变受让土地的用途、建立农民的失地保险等来解决由于土地承包经营权的转让可能带来的问题。当然，这些规定和制度也并不一定都得由物权法来做出详细的规定，农村土地承包法以和其他有关农村土地流转的法律规范以及有关农民社会保障的法律制度都可以来规范，物权法只要以物权的基本原理对土地承包经营权的转让做出原则性规定即可。
所以，在草案第133条规定中，应将“土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意”这一规定删除，同时，在向发包人备案后面增加规定：“法律另有要求的，依照其规定”，以为其他法律规范土地承包经营权的流转留下一定的空间。
原条文：
第一百三十四条 土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。
修改为：
第一百三十五条 土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，可以向登记机构申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。
理由：
草案在第十条明确规定要统一不动产登记制度，其中包括统一登记的机构。而在我国统一的不动产登记法出台以前，明确规定土地承包经营权变更登记的机构为县级以上地方人民政府，这是不合适的。因为，作为不动产的土地的登记机构是哪个的机构，还须由不动产登记法来明确规定，是否是县级以上地方人民政府还是个未知数。草案在这里不能将其明确化，要做出规定也只能笼统地写成登记机构。事实上，草案在对建设用地使用权设立登记，地役权设立登记的登记机构问题上就是采用这种方式（可参看草案第一百四十五条、第一百六十八条），这里应该一以贯之。而且，农民在进行土地承包经营权流转时，规定应向县级以上地方人民政府申请登记，是否会加重农民的负担，是否具有可操作性，是否有“刁难”农民之嫌，这在经过充分地论证前都还存在着不小的疑问。
必须明确的是，本条中土地承包经营权变更的登记机构和前面土地承包经营权设立的登记机构应该是同一登记机构，这是物权变动登记的必然要求。此外，鉴于统一登记机构涉及到行政管理体制的改革，行政管理体制改革本身也有一个过程，在统一不动产登记的法律、行政法规出台以前，这里的登记机构可以解释成现行土地承包经营实践中进行登记的机构。
新增条文:
第一百三十六条 土地承包经营权人负有以下义务：
（1）按照土地的属性和用途利用土地，不得用于非农业生产建设；
（2）保持地力，避免对土地造成永久性损害；
（3）其他法律、法规规定的义务。
理 由:
在前面条文规定农村土地承包权权利的同时，也应规定土地承包经营权人的义务，这样才能体现权利与义务相统一的原则，也有利于回应社会现实。
原条文：
第一百三十五条 对承包期内的承包地，发包人不得收回。
承包期内的土地承包经营权人全家迁入小城镇落户的，应当按照土地承包经营权人的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。
承包期内的土地承包经营权人全家迁入设区的市，享有城市居民社会保障待遇的，应当将承包的耕地和草地交回发包人。土地承包经营权人不交回的，发包人可以收回承包的耕地和草地。
承包期内的土地承包经营权人交回承包地或者发包人依法收回承包地，土地承包经营权人对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得合理补偿。
修改为：
第一百三十七条 对承包期内的承包地，发包人不得收回。
承包期内的土地承包经营权人全家迁入小城镇落户的，应当按照土地承包经营权人的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。但如果承包经营权人保留其土地承包经营权不予行使，因此造成土地闲置的，发包人有权收回。
承包期内的土地承包经营权人全家迁入设区的市，享有城市居民社会保障待遇的，应当将承包地交回发包人。土地承包经营权人不交回的，发包人可以收回承包地。
承包期内的土地承包经营权人交回承包地或者发包人依法收回承包地，如果土地上仍有农作物的，土地承包经营权人可请求发包人给予合理补偿；土地承包经营权人基于在承包地上的投入而提高土地生产能力的，有权获得合理补偿。
理 由：
对于承包期内的土地，发包人原则上是不能收回的，承包期内的土地承包经营权人全家迁入小城镇落户的，应当按照土地承包经营权人的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。但是值得注意的是，如果承包经营权人保留承包经营权，但又不行使，势必造成土地的闲置，在这种情况下，应该规定发包人可以将承包地收回。同理对于承包期内的土地承包经营权人全家迁入设区的市，享有城市居民社会保障待遇的，发包人也可以收回承包地。需要明确的是，因为上述两种情况，土地承包经营权人交回承包地或者发包人依法收回承包地，土地承包经营权应获得合理的补偿。补偿的范围应包括农作物补偿和培肥地力补偿。我们认为，这是根据现实的实际情况和从保护土地承包经营权人利益的角度出发所作的规定，是十分必要和合理的。
另外需要注意的是，草案的原条文只将因上述情况而发生承包地交回或收回的范围限定在耕地和草地。我们认为，这是不合理的，在前面的修改条文中已经明确土地承包经营权的客体是农村土地，具体是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。在这里，土地承包经营权人可能会因为上述的情况而交回或被收回耕地和草地以外的承包地，故应将这里交回和收回的范围扩大到一切承包地。
原条文：
第一百三十六条 对承包期内的承包地，发包人不得调整。
因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农牧业等行政主管部门批准。土地承包经营权合同约定不得调整的，按照约定。
修改为：
第一百三十八条 对承包期内的承包地，发包人不得调整。
因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，基于承包人利益和保持地力的需要，发包人可以调整土地，但须经本集体的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农牧业等行政主管部门备案。土地承包经营权合同约定不得调整的，按照约定。
调整土地不得损害土地承包经营权人的合法利益，因此造成损害的，承包经营权人有权获得合理补偿。
理由：
原则上，在承包期内，发包人不得调整承包地。因自然灾害等特殊情形，发包人可以调整土地，这体现了对于农村土地承包经营权人的保护。但是由于此类特殊情形的不可穷尽性，法律只能对此做出列举式规定，因而有可能发生发包人利用此条文规避法律，任意调整土地，因此在立法上应该对于此做出回应，即对于发包人的调整应该有所限制，即基于保护承包经营权人承包利益和保持地力的需要，才可以调整。同时，该种调整也只要经本集体的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并不需要报乡(镇)人民政府和县级人民政府农牧业等行政主管部门批准。因为，这完全是承包人和发包人内部的事情，既然已经本集体的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，就不需要国家公权力的介入。相反，如果规定承包地的调整要报乡(镇)人民政府和县级人民政府农牧业等行政主管部门批准，可能会导致承包地调整障碍丛生。这里只要规定向乡(镇)人民政府和县级人民政府农牧业等行政主管部门备案就可以了。
而且，如果因调整承包地而损害土地承包经营权人合法利益的，权利人当然可以要求合理的补偿，以弥补其遭受的损失。所以，草案在这里应增加一款因承包地调整产生的合理补偿的规定。
新增条文：
第一百三十九条 承包期内，承包经营权人可以抛弃农村土地承包经营权，但应该提前半年以书面的形式通知发包人。
承包人在承包期内抛弃承包经营权的，在承包期内不得要求再获得农村土地承包经营权。
理由：
作为承包经营权人的权利，根据权利的一般原理，承包经营权是可以放弃的，此稿对于该条文的缺失是一个立法缺陷，在农村实地调查中发现农民抛荒的现象在一定地区和范围内是存在的，因此法律有必要对于承包经营权的抛弃作出相应的规定，但是应该对于相关的程序作出规定，即应该提前半年以书面形式提出并且在剩余的承包期内不得再承包土地。
原条文：
第一百三十七条 征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。
修改为：
第一百四十条 征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。
理由：
内容不变，改为第一百四十条。
原条文：
第一百三十八条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的，适用《中华人民共和国农村土地承包法》等法律和国务院的有关规定。
修改为：
第一百四十一条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的，参照本章对土地承包经营权的有关规定。
理由：
摈弃主体立法，采行为立法模式
在《关于〈中华人民共和国农村土地承包法（草案）〉的说明》中，柳随年指出对家庭承包的土地实行物权保护，对其他形式承包的土地实行债权保护，该规定给予对本集体成员承包进行特殊保护的指导思想做出了上述规定，但这是典型的主体立法的表现，其区别不同主体而分别立法的目的在于区别对待，即不平等对待，是与民法的平等原则相违背的。按照平等原则的精神，要求法律应不问行为的主体是何种身份，对其行为都应以普遍性的法律进行调整，从而实现不同主体在法律面前的平等。第138条的规定不仅没有修正农村土地承包法的不当规定，反而沿袭此分类是不合适的，应予以改变，即不论何种形式的土地承包都应当是物权性的，但须赋予本集体成员优先承包权，并以村民自治为条件。
原条文：
第一百三十九条 国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。
修改为：
本条删除。
理由：
在对草案第一百二十九条做出修改，增加规定土地承包经营权的客体后，草案原第一百三十九条关于国有农用地的准用规定已失去存在的必要了。因为在第一百二十九条土地承包经营权的客体中已包括了国有农用地这种类型，其自然适用本章的规定，在这里再在对其做出准用规定实属多余。这一条应删去，以避免立法上的重复。
第十一章 修 改 稿
第一百二十九条 土地承包经营权是权利人对其承包的农村土地依法享有的占有、使用、收益的权利。
土地承包经营权人是本集体成员，但法律另有规定的除外。
农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。
第一百三十条 土地承包经营权人在其承包地上有权根据土地性质自主从事相应农业生产。
未经依法批准，不得将承包地用于非农建设或其他用途。
第一百三十一条 土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时取得。当事人要求登记的，可以向登记机构进行登记；未经登记，不得对抗善意第三人。
第一百三十二条 土地承包经营权人应取得土地承包经营权证书。
县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。
第一百三十三条 土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
第一百三十四条 土地承包经营权人将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人应当采取书面形式订立相应的合同，但流转的期限不得超过原土地承包经营权合同剩余的期限。将土地承包经营权转包、出租、互换或者以其他方式流转的，应当报发包人备案，法律另有要求的，依照其规定。
第一百三十五条 土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，可以向登记机构申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。
第一百三十六条 土地承包经营权人负有以下义务：
（1）按照土地的属性和用途利用土地，不得用于非农业生产建设；
（2）保持地力，避免对土地造成永久性损害；
（3）其他法律、法规规定的义务。
第一百三十七条 对承包期内的承包地，发包人不得收回。
承包期内的土地承包经营权人全家迁入小城镇落户的，应当按照土地承包经营权人的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。但如果承包经营权人保留其土地承包经营权不予行使，因此造成土地闲置的，发包人有权收回。
承包期内的土地承包经营权人全家迁入设区的市，享有城市居民社会保障待遇的，应当将承包地交回发包人。土地承包经营权人不交回的，发包人可以收回承包地。
承包期内的土地承包经营权人交回承包地或者发包人依法收回承包地，如果土地上仍有农作物的，土地承包经营权人可请求发包人给予合理补偿；土地承包经营权人基于在承包地上的投入而提高土地生产能力的，有权获得合理补偿。
第一百三十八条 对承包期内的承包地，发包人不得调整。
因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，基于承包人利益和保持地力的需要，发包人可以调整土地，但须经本集体的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农牧业等行政主管部门备案。土地承包经营权合同约定不得调整的，按照约定。
调整土地不得损害土地承包经营权人的合法利益，因此造成损害的，承包经营权人有权获得合理补偿。
第一百三十九条 承包期内，承包经营权人可以抛弃农村土地承包经营权，但应该提前半年以书面的形式通知发包人。
承包人在承包期内抛弃承包经营权的，在承包期内不得要求再获得农村土地承包经营权。
第一百四十条 征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。
第一百四十一条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的，参照本章对土地承包经营权的有关规定。
四、关于第十三章“宅基地使用权”
物权法草案第十三章有关“宅基地使用权”内容的条文主要有8条，修改意见如下。
原条文：
第一百五十八条 宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。
修改意见：
本条保留，条文内容不变。
原条文：
第一百五十九条 取得宅基地使用权，应当依照有关法律规定办理。
修改意见：
本条应删除。
理由：
第一百二十五条规定：“取得用益物权，法律规定须经有关行政主管部门许可的，依照其规定。”宅基地使用权属于用益物权的一种，也应当遵循第一百二十五条规定，故本条规定的内容与第一百二十五条的规定重复，应删除。
原条文：
第一百六十条 农户占有的宅基地面积应当符合规定的标准。一户只能拥有一处宅基地。
修改意见：
本条保留，条文内容不变，条文序号改为第一百五十九条。
原条文：
第一百六十一条 宅基地使用权人未经依法批准，不得改变宅基地用途。
修改意见：
本条保留，条文内容不变，条文并入原第一百六十条作为第二款。
原条文：
第一百六十二条 宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。
农户依照前款规定转让宅基地使用权的，不得再申请宅基地。
修改意见：
本条应修改为第一百六十条，具体为三款：“宅基地使用权人有权依法自主决定将建造的住房转让；住房转让时，宅基地使用权一并转让。（第一款）在同等条件下，本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户享有优先购买权。（第二款）农户依照前款规定转让宅基地使用权的，应报本集体备案，并不得再申请宅基地。（第三款）”
理由：
宅基地使用权的享有在我国具有特殊性，但该权利为权利人的私有财产的组成部分应当在物权法中加以确认。如果宅基地使用权人须经本集体同意后方能够转让宅基地使用权，无疑使宅基地使用权的财产性受到影响。而且在法律中明确规定城镇居民不得在农村购置宅基地，也在一定程度上使农村宅基地使用权市场缩小，进一步使宅基地使用权的财产性弱化，最终将导致宅基地使用权人在转让过程中的收益。我们认为，在宅基地使用权转让中，关键在于控制宅基地的规模，严格执行一户拥有一处宅基地，而且尽量将农村宅基地分配给本集体内符合宅基地使用权分配条件但暂时无宅基地的农户，故做出上述修改。
原条文：
第一百六十三条 因乡村公共设施和公益事业建设的需要，经县级人民政府批准，本集体收回宅基地的，应当对宅基地被占用的农户重新分配宅基地；造成宅基地使用权人损失的，应当给予补偿。
修改意见：
本条保留，条文内容不变，条文序号改为第一百六十一条。
原条文：
第一百六十四条 宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对没有宅基地的农户，应当重新分配宅基地。
修改意见：
本条保留，条文内容不变，条文序号改为第一百六十二条。
原条文：
第一百六十五条 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记。
修改意见：
本条应修改为第一百六十三条，具体为二款：“宅基地使用权人将宅基地所有权转让，当事人要求登记的，可以向登记机构申请宅基地使用权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。（第一款）已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记。（第二款）”
理由：
在我国宅基地使用权为物权的一种，其取得、变更和消灭中应采公示要件主义还是公示对抗主义，也是一个需要探讨的问题，鉴于我国农村的实际情况和我国登记制度中存在的诸多问题，比较现实的做法是采取公示对抗主义，因此，在本章应当予以明确。
第十三章 修 改 稿
第一百五十八条 宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。
第一百五十九条 农户占有的宅基地面积应当符合规定的标准。一户只能拥有一处宅基地。
宅基地使用权人未经依法批准，不得改变宅基地用途。
第一百六十条 宅基地使用权人有权依法自主决定将建造的住房转让；住房转让时，宅基地使用权一并转让。
在同等条件下，本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户享有优先购买权。
农户依照前款规定转让宅基地使用权的，应当报本集体备案，并不得再申请宅基地。
第一百六十一条 因乡村公共设施和公益事业建设的需要，经县级人民政府批准，本集体收回宅基地的，应当对宅基地被占用的农户重新分配宅基地；造成宅基地使用权人损失的，应当给予补偿。
第一百六十二条 宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对没有宅基地的农户，应当重新分配宅基地。
第一百六十三条 宅基地使用权人将宅基地所有权转让，当事人要求登记的，可以向登记机构申请宅基地使用权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。
已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记。