三、国有资产法的地位
(一)国有资产法在法律体系中的地位
法律体系，是指一国的全部法律规范按照一定的标准和规则分类组合为不同的法律部门而形成的有机整体。其中，每一个法律部门都由同一类法律规范所组成，不同法律部门之间既彼此独立又相互联系。关于其结构(框架)，一般认为，法律体系由宪法统帅下的民法、行政法、经济法、劳动法、刑法、诉讼法等若干个一级法律部门，和同一个一级法律部门内部或跨越不同一级法律部门的多个二级法律部门所构成。
在我国法律体系中，国有资产法并非一个一级法律部门，而是一个跨越民法、经济法和行政法，或者说兼有民法、经济法和行政法属性的二级法律部门。强调国有资产法在部门法属性上的综合性，对国有资产立法有着深层次的指导意义。主要表现在：(1)强调国有资产法具有民法属性，意在表明，国有资产在市场经济中与其他资产处于平等地位，应当遵循资产运行的一般市场规则。因而，国有资产法应当从保障市场调节的角度来规范国有资产运行。(2)强调国有资产法具有经济法属性，意在表明，国有资产由于承担着一定的国家经济职能，并且承担社会责任的任务重于其他资产，其运行受国家干预的程度就强于其他资产。因而，国有资产法应当从保障国家干预与市场调节相协调的角度来规范国有资产运行，并且合理界定国家干预在国有资产运行与其他资产运行之间的力度差别。(3)强调国有资产法具有行政法属性，意在表明，国有资产管理与国家行政管理相联系，国有资产法对国有资产管理的规范，应当与行政法的基本原则保持一致，并且使国有资产管理的行政手段与经济手段保持协调。
国有资产法与民法、经济法、行政法的关系，有两个层次：(1)国有资产法与民法、经济法、行政法基本原则的关系，即前者必须符合后者，不得与后者抵触。(2)同一效力等级国有资产法规范与民法、经济法、行政法规范的关系，是特别法与一般法的关系，在法律适用上，前者优于后者，后者补充前者。
(二)国有资产法在经济法规体系中的地位
经济法规，泛指调整经济关系的各种规范性文件，亦即全部或部分为调整经济关系的法律规范的规范性文件。经济法规体系，一般是指由整个法律体系中的各项经济法规按照一定标准和规则分类组合成若干个经济法规部门而形成的有机整体。它寓于法律体系之中，又突破了法律体系中传统的划分法律部门的界限。它所包括的各个经济法规部门都分别由民法、经济法、行政法等法律部门中的多项经济法规围绕特定主题而组成，一般兼有民法、经济法、行政法等法律部门的属性，共同构成与经济运行结构相对应的整体框架。一般认为，我国社会主义市场经济中的经济法规体系应当由下述四大类经济法规部门所构成：(1)市场主体法，即关于各种市场主体的法律地位的经济法规部门；(2)市场行为法，即关于市场主体的各种市场行为的经济法规部门；(3)宏观调控法，即关于政府的各种宏观调控行为的经济法规部门；(4)社会保障法，即关于各种社会保障形式的经济法规部门。
国有资产法在经济法规体系中应当作为一个独立的经济法规部门而存在。因为：(1)国有资产法有其特定的调整对象，即国有资产关系。这是它区别于经济法规体系其他组成部分的基本标志。(2)国有资产法具有经济法规体系其他组成部分所不可取代的作用。在经济法规体系中，唯有国有资产法对国有资产运行进行专门、统一和全面的规范，因而它对保护国有资产及其权益、合理配置国有资产和提高国有资产运行效益的作用，最直接和全面。(3)国有资产法成为独立的经济法规部门，符合经济体制改革的需要。按照市场化经济体制改革所提出的政资分开的要求，国家的资产所有者职能应当相对集中由特定部门统一行使，国家应当建立相对独立于政府其他部门的国有资产管理部门。国有资产法成为独立的经济法规部门，正好与此对应。
在由四大类经济法规部门所构成的经济法规体系基本框架中，国有资产法就其主题而言，是一个基本上属于宏观调控法但又兼有部分市场主体法和市场行为法属性的经济法规部门。因为：(1)国家掌握和运用国有资产，在经济领域主要是为了主导国民经济、实现宏观经济目标。于是，国有资产就其在经济运行机制中的基本职能而言，主要是国家用于宏观调控的一种经济手段，并且是宏观调控体系中相对独立于其他调控手段，地位和作用无法被其他调控手段所取代的经济手段。所以，国有资产法基本上可归类为宏观调控法。(2)国有资产大部分表现为市场主体所占用的生产要素，主要由市场配置。因而，市场主体和市场行为是国有资产运行系统的基本组成部分。国有资产法既然是规范国有资产运行的法，就必然含有相应的市场主体法规范和市场行为法规范。
国有资产法作为一个独立的经济法规部门，同其他各个经济法规部门都有一定联系，尤其是与财政法、企业法等相邻经济法规部门的联系甚为密切。在国有资产立法中，为正确处理国有资产法与相邻经济法规部门的关系，应当注重以下两点：(1)分工要明确合理。这里，主要是就不同经济法规部门调整国有资产运行中的经济关系进行分工。其原则应当是，因执行资产所有者职能而发生的经济关系，主要由国有资产法调整；因执行行政管理者职能而发生的经济关系，主要由其他相应的经济法规部门调整。具体分工准则因经济法规部门不同而相异。其一，国有资产法与财政法。由于财政职能和国有资产管理职能中都含有国有资产所有者的管理职能，所以，国有资产法与财政法宜按复式财政预算的格局进行分工。其二，国有资产法与企业法。国有资产的所有权与经营权(法人财产权)分开的原则应当是这两个经济法规部门分工的依据，国家与企业之间如何将“两权”分开的关系由国有资产法调整，企业如何对国有资产行使经营权(法人财产权)的关系由企业法调整。其三，国有资产法与金融法、自然资源法。国有资产法是按照国有资产运行系统的整体性要求，金融法、自然资源法是分别按照金融运行系统、自然资源运行系统的整体性要求，对金融性国有资产关系、资源性国有资产关系进行调整。(2)相互配合要适当。首先，国有资产法与其他经济法规部门之间在调整范围上有一定的重叠或交叉。即国有资产关系在由国有资产法统一调整的同时，还受到其他经济法规部门的调整，但是，其他经济法规部门只是对与其主题或主要调整对象有密切联系的部分国有资产关系从一定角度进行调整。其次，国有资产法的内容与其他经济法规部门中有关国有资产的规定应当保持和谐一致，避免相互矛盾和标准不一。其中，特别是涉及到国有资产管理部门与政府其他部门之间职权划分和协同管理的内容，应当在服从大局、协调一致的基础上作出规定。
(三)国有资产法在经济法体系中的地位
关于经济法体系的基本框架，学术界有多种观点。一种观点认为，经济法体系由市场规制法和宏观调控法构成，国有资产法是宏观调控法的一个组成部分[3]。另一种观点认为，经济法体系由市场障碍排除法、国家投资经营法和国家宏观调控法所构成[4]。可见，关于国有资产法在经济法体系中所处地位的争论焦点，在于国有资产法是列入宏观调控法体系之内还是与宏观调控法并列。
国有资产法应当与宏观调控法并列的主要理由在于：(1)国家投资经营属于国家参与行为，即国家出于调节社会经济的目的，以特殊市场主体身份直接参与某些市场活动的行为，它不同于国家为调节社会经济，而运用计划、财政、税收、金融等手段促导社会经济协调、稳定和发展的行为(即宏观调控行为)。(2)国有经济在我国国民经济中居主导地位，国家运用国有资产参与市场活动，对社会经济的调节作用远远大于资本主义国家的国家投资经营，足以与我国宏观调控的作用相当。
我们认为，国有资产法应当列入宏观调控法体系之中，其主要理由在于：(1)国家投资经营是国家计划统帅下与财政、金融并列的调控手段，为实现国家计划所确定的增长和结构目标，需要国家投资经营与财政、金融手段配合使用；(2)国家参与并非国家投资经营所独有的特征，财政手段中的发行国债和政府购买等，金融手段中的中央银行公开市场业务、国有商业银行信贷和政策银行信贷等，都属于国家参与行为；(3)国家投资经营与财政、金融手段一样，都是利用市场机制对资源配置发挥间接调控作用，都属于对市场主体具有利益诱导功能的经济手段。所以，国有投资经营是宏观调控体系的有机组成部分，不宜因国有投资经营属于国家参与行为而将国有资产法列于宏观调控法体系之外。
四、国有资产法的体系
(一)国有资产法体系的指导思想
国有资产法体系的指导思想，即对确立国有资产法体系的目标模式具有指导作用的原则。它表明一个完备的国有资产法体系应当符合哪些基本要求，从而为立法过程中设计和实现国有资产法体系的目标模式指明方向。它应当包括下述内容：
1.国有资产法体系应当符合市场经济对国有资产运行的基本要求
市场经济，在一定意义上就是由市场机制配置经济资源的经济体制，包括国有资产在内的各种经济资源都通过市场机制在不同用途和不同占用者之间分配和投入。市场经济中，国有资产运行过程，在很大程度上就是国有资产的市场配置过程。
价值规律是市场经济的基本规律，它所支配的国有资产运行，必须以效益目标为主要目标。申言之，国有资产配置是否优化或合理，在市场经济中只能以配置效益水平高低作为衡量标准。在这里，经营性国有资产的运行必须追求利润最大化，即使是非经营性国有资产的运行，也应当以尽可能节约和合理使用为原则。所以，市场经济要求国有资产同其他经济成份资产一样成为商品，并且价值化、货币化、证券化。
为使国有资产法体系与市场经济的上述要求相符，应当注重如下几点：(1)摒弃在计划经济体制下形成的国有资产法体系的基本框架，以市场经济体制为基础重新组建国有资产法体系的基本框架。(2)在国有资产法体系中，把资产运行的一般市场规则，即国有资产和其他经济成份资产所共同遵循的市场规则，作为必要的组成部分。(3)在制定统一适用于各种国有资产的法规的同时，分别制定经营性国有资产法规和非经营性国有资产法规，并且把经营性国有资产法规作为国有资产法体系的主要组成部分。(4)将确立国有资产所有者、投资者和占用者的市场主体地位的法规和保障国有资产实现价值化、货币化、证券化的法规，置于国有资产法体系中的突出地位。
2.国有资产法体系应当反映国有资产运行的中国社会主义特色
国有资产各国皆有，然而，我国国有资产较之西方国家国有资产，则有其特殊性。我国国有资产具有全民所有制性质，因而国有资产运行的基本宗旨与西方国家截然不同；我国国有资产是国民经济的主导力量，因而国有资产运行的空间和作用都远远大于西方国家；我国国有资产是坚持走社会主义道路的物质保证，因而国有资产运行负有西方国家所不可能承担的历史使命。这些特征的形成，是我国历史发展的必然；而继续保持这些特征，则是我国改革和开放的既定前提。这样，作为目标模式的国有资产法体系，只能是既符合市场经济基本要求又具有中国社会主义特色的国有资产法体系。
因此，在建立国有资产法体系的过程中，有必要明确下述几点：(1) 西方国家的资产立法和国有资产立法中反映了市场经济基本要求的合理因素，虽然可以为我国国有资产法体系所吸收，但不能简单照搬西方国家那一套。(2)始终把保障国有资产运行符合全民利益，作为国有资产法体系的结构据以定型和变动的宗旨。(3) 在国有资产法体系中，应当有相应的制度和法规来划清国有资产与非国有资产的界限，保障国有资产具有与其作为国民经济主导力量相称的法律地位，形成和完善国有资产的所有权约束机制。
3.国有资产法体系应当与国有资产运行系统的结构相吻合
国有资产法体系的完备，有一个重要的标志，即国有资产运行系统的各个组成部分在国有资产法体系中都有相应的制度或法规对其专司或主司调整职能，也就是说，国有资产运行系统的各个组成部分都有法可依。这就要求国有资产法体系同国有资产运行系统在结构上吻合。
按此要求，下述几点应予重视：(1)以国有资产运行的目标模式，作为设计国有资产法体系结构的基本依据和参照系。这样，才可以在经济体制改革的进程中，保持国有资产法体系基本框架的稳定。(2)国有资产法体系的结构，在具有一定超前性的同时还要适当兼顾国有资产运行的过渡模式的某些要求。(3)国有资产法体系各个组成部分在国有资产法体系中的地位，应当同各自的主题或调整对象在国有资产运行系统中的地位相称。(4)把关于非经营性国有资产、资源性国有资产、无形国有资产、军队国有资产、国(境)外国有资产的专门法律制度，作为国有资产法体系中相对独立的组成部分，亦即把它们分别作为国有资产法的特别法。(5)国有资产法体系中各项法律制度之间的划分只能是相对的，不同法律制度之间难免有一定的重叠或交叉，同一个法规或法律规范可以成为不同法律制度的构成单元。
(二)国有资产法体系的结构
国有资产法体系的结构，即国有资产法体系中全部法规和法律规范的排列组合框架。它从总体上反映不同法规之间、不同法律制度之间的关系，由纵向结构和横向结构相互结合而成。
1.纵向结构
国有资产法体系的纵向结构，表现为多种效力等级的国有资产法规(规范性文件)之间“金字塔”式结合。它包括宪法、法典、基本法和单项法规(含行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章等)等主要层次。下面仅就法典和基本法这两个主要层次予以简要说明。
民法典和经济法典。它们分别作为民法部门和经济法部门的基本法，在国有资产法体系中具有仅次于《宪法》的地位。国有资产法兼有民法和经济法属性，因而，民法典和经济法典都对整个国有资产法体系有指导和制约作用，只不过作用的角度有所差别而已。所以，民法典和经济法典中关于国有资产的规定和可以适用于国有资产的一般规定，都是国有资产立法的法律依据。目前，我国尚无民法典和经济法典，仅有相当于民法典地位的《民法通则》。在《民法通则》中，应作为国有资产立法依据的内容主要有：(1)民法的基本原则；(2)关于法人的规定；(3)关于民事行为和代理的规定；(4)关于财产所有权和国有资产产权的规定；(5)关于法人知识产权的规定；(6)关于法人人身权的规定；(7)关于侵权民事责任的规定。 国有资产基本法。它是调整国有资产关系的专门性、综合性和统率性法规，在国有资产法体系中处于仅低于宪法和民法典、经济法典的地位。所谓专门性，即它是专门调整国有资产关系的法规；所谓综合性，即它的内容是关于国有资产运行的各个方面的综合性规定；所谓统率性，即它对国有资产法体系中各项法律制度起统率作用，使众多的国有资产法规形成一个有机整体。作为目标模式它应当是全国人大或其常委会制定的《国有资产法》，并且还应当由国务院制定一项将其内容具体化的综合性行政法规，即《国有资产法实施条例》。当然，如果条件不成熟，也可以先采用一种过渡模式，即由国务院制定一部相当于基本法地位的行政法规，即《国有资产管理条例》。正在起草中的《中华人民共和国国有资产法(草案)》，第一章的总则就国有资产法的立法宗旨和适用范围，国有资产的定义，国有资产管理体制和监督机构，国有资产的分类和分级管理目标，国有资产的法律保护等，作了原则性规定；第二及其以后各章依次为国有资产管理机构、国有资产经营、国有资产收益、国有资产处分、国有资产监督、法律责任和附则，就国有资产运行中的重要主体、重要关系和重要行为，作了原则性规定。
2.横向结构
国有资产法体系的横向结构，即按照国有资产法的各个法规和法律规范的内容、主题或调整对象进行分类而形成的，表现为若干类各有特定主题、平行并列又相互联系的法律制度的国有资产法体系。除了《宪法》、《民法通则》和可能制定的《经济法纲要》、将要制定的《国有资产法》中关于国有资产的一般性规定外，其他法律规范都可分别纳入相应的法律制度类别。它们分别为下列各类：
1.国有资产运行主体组织法。其中主要包括：①国有资产管理部门组织法。它主要规定国有资产管理部门作为代表国家统一行使国有资产所有者职能的唯一政府部门所应有的法律地位和国有资产管理职责，以及按照统一领导、分级管理的原则组建其组织体系和划分本部门各级机构的职责。②相关行政部门国有资产管理职责划分法。它主要规定财政部门，邮电、铁路之类垄断性行业和其他社会公益性服务行业主管部门，土地、森林、矿藏、海洋、河流等资源主管部门，商标、专利等知识产权主管部门，军队、国防等特定部门的国有资产管理职责，以及它们各自与国有资产管理部门的国有资产管理职责范围划分。③国有资产经营机构组织法。它主要规定国有资产经营机构的法律形态、法律资格、设立方式、隶属关系和组织机构，以及从事国有资产投资的权利和义务。④国有资产占用单位国有资产代表机构和管理机构组织法。它主要规定国有资产管理部门或经营机构如何在占用国有资产的企业等单位设置作为国有资产代表或管理国有资产的机构，以及该机构的法律地位。⑤国有资产服务机构组织法。它主要规定国有资产服务机构的必备条件、设立方式和业务范围，以及为国有资产运行提供服务的行业规则和监督措施。
2.国有资产基础管理法。其中主要包括：①国有资产清产核资法。它主要规定对国有资产进行清产核资的范围、任务、目标、方式、程序、法律后果和组织管理。②国有资产产权界定法。它主要规定国有资产产权界定的范围、类型、依据、方法、程序、法律后果和组织管理。③国有资产产权登记法。它主要规定对国有资产产权的取得、变动和注销进行登记的对象、内容、条件、程序、法律后果和组织管理。④国有资产评估法。它主要规定国有资产评估的主体、客体、基准时点、标准、方法、程序、收费、法律后果和组织管理。⑤国有资产统计报告法。它主要规定对国有资产运行状况进行统计、报告的类型、范围、形式、内容、方法、程序、组织管理和法律责任。⑥国有资产纠纷处理法。它主要规定国有资产纠纷处理的体制和程序。⑦国有资产流失查处法。它主要规定国有资产流失的表现形式、构成要件和法律责任，以及查处国有资产流失案件的机关、方式和程序。
3.国有资产投资管理法。其中主要包括：①国有资产投资规划法。它主要规定国有资产投资规划的制定和实施规则，如国有资产投资规划的制约因素、制定权限、制定程序、内容构成和法律效力。②基本建设法。它主要规定国有资产基本建设的方针、原则、任务、体制、计划、程序、合同、财务、质量管理和法律责任。③固定资产更新改造法。它主要规定国有固定资产更新改造的任务、原则、周期、项目管理、资金安排和目标责任。④非竞争性领域国有资产投资管理法。它主要规定国有资产在非竞争性领域投资的任务、地位、计划、方式和管理体制。⑤竞争性领域国有资产投资管理法。它主要规定国有资产在竞争性领域投资的原则、体制、方式、产权归属和与非国有投资关系。⑥国有资产与外资合资合作法。它主要规定以国有资产与外资共同开办中外合资企业、中外合作企业和中外股份有限公司的范围、程序、法律文件、经营方式、利润分配和管理体制。
4.国有资产占用管理法。其中主要包括：①国有资产占用状况考评法。主要规定对国有资产占用的损耗、节约、闲置、用途、效绩等状况进行考评的指标、标准、方法、程序、法律后果和组织管理。②企业国有资产保值增值考核法。它主要规定对企业占用国有资产的保值增值状况进行考核的范围、依据、指标、计算方法、程序、检查监督和经营者奖惩。③专用国有资产管理法。它主要规定为保障专用国有资产的占用与其既定的专项用途相符而应当采取的管理措施和要求占用者承担的义务和责任。④基础设施占用管理法。它主要规定对占用国有能源、交通、通讯等基础设施的单位，在计划任务、经营方针、营业范围、经营效益等方面的要求。⑤特种国有资产占用管理法。它主要规定有特殊性能或特殊价值的国有资产(如文物、核物质及设备、尖端技术设备等)的占用主体资格、占用权取得、使用范围、占用责任和占用监督措施。
5.国有资产收益管理法。其中主要包括：①国有资产收益确认法。它主要规定国有资产收益由哪些部分构成，各部分收益同成本等相关因素的界限，以及确认各部分收益的原则、依据、方法、程序和法律后果。②国有资产收益权属界定法。它主要规定国有资产所有者、投资者、占用者对国有资产收益的权限应当如何划分，也就是要解决谁有权获得国有资产收益的问题。③国有资产经营预算法。它主要规定国有资产经营预算的地位、范围、内容、编制程序和执行措施和法律责任。④国有资产收益分配和收缴法。它主要规定国有资产收益在分享收益的各主体之间进行分配的原则、方法、顺序和手续，以及国有资产所有者和投资者对应当归其分享的收益进行收缴的项目方式和程序。⑤企业留存国有资产收益管理法。它主要规定企业留存国有资产收益的依据、项目、比例、产权归属，以及企业支配留存国有资产收益的自主权限、原则、用途、方式和法律责任。
6.国有资产转让管理法。其中主要包括：①国有资产产权交易市场管理法。它主要规定国有资产产权交易市场的组建、形式、交易客体、准入资格、交易方式、交易程序和监督管理。②国有资产转让合同法。它主要规定国有资产转让合同的定义、种类、必备条款、订立、履行、变更、解除、违约责任、管理和争议处理。③国有资产重组管理法。它主要规定国有资产存量通过在企业之间转让而重新组合的原则、条件、方式、程序、法律后果和组织管理。④国有股转让法。它主要规定国有股份转让的条件、审批权限、方式、程序和收入处置。⑤国有资产拍卖法。它主要规定国有资产拍卖的适用范围、拍卖机构、竞买主体、拍卖方式、拍卖收入归属和组织管理。⑥国有资产租赁法。它主要规定出租方和承租经营方的法律资格和相互权利义务，以及租赁经营的适用条件、期限、合同、程序和监管。⑦国有资产承包法。它主要规定国有资产发包方和承包经营方的法律资格和相互权利义务，以及承包经营的适用条件、期限、合同、程序和监管。⑧国有资产涉外转让法。它主要规定国有资产向外商转让的资产范围、条件、审批权限、程序和监管。⑨国有资产调拨法。它主要规定国有资产调拨的适用范围、审批权限、程序和法律后果。
7.国有资产特别法。其中主要包括：①资源性国有资产管理法。它主要规定资源性资产的管理体制，资源占用、开发、利用、管理和保护的责、权、利，实现资源产业化的措施，破坏和浪费资源的法律责任。②金融性国有资产管理法。它主要规定金融性国有资产的管理体制、经营体系、流通规则和监管措施。③无形国有资产管理法。它主要规定无形国有资产在产权取得和界定，以及定价、折股投资、持有、使用、转让和保护等方面的特殊规则。④非经营性国有资产管理法。它主要规定非经营性国有资产的范围界定、管理体制、管理任务、管理方式、占用效益目标、转向经营和保护措施。⑤国防资产管理法。它主要规定国防资产的范围界定、管理体制、配置机制、占用效益目标、收益处置和保护措施。⑥国(境)外国有资产管理法。它主要规定国(境)外国有资产的产权界定、管理体制、投资体制、保值增值责任制、收益权属和产权转让规则。