当前，社会各界对农村土地制度的建立健全付出了极大的热情，进行了大量艰辛的探索。然而，如何认识农民工流动的特点和趋势，构造有助于农民工流动的农地制度却又为各界所熟视无睹，故而结合新农村建设中农民工流动问题来对农地制度的完善进行思考，对社会主义新农村建设具有积极意义。

稳定增加农民收入，逐步提高农民生活水平，是解决“三农”问题的关键环节。就近几年农民收入的来源看，外出务工收入已经成为农民增收的重要渠道，也是农民用于改变乡村面貌、推动农村社会持续发展的主要资金来源。据调查，2004 年农民外出务工总收入约5278亿元，其中约3274亿元返回了农村，接近于当年中央政府对农村地区的全部财政投入。这些资金在农民建设新农村的过程中发挥的重大作用不可低估。同时，大量农民外出务工，客观上缓解了人地矛盾，为农地的合理流转和适度规模经营提供了可能，也为务农农民增收创造了条件。但是，因我国农地法律制度方面未能针对农民工流动的现状做出更合理、更有利于社会主义新农村建设的设计，不能适时推进农民工流向城镇，也无法促进农地合理流转和适度规模经营目标的实现。农地法律制度的这种不足在农地所有权制度和承包经营权制度方面均有不同程度的体现。

在农地制度的建构方面应当具有前瞻性，应当做出有助于农民工进入城市且适应城市化的方案设计。我认为，为保护农民工作为集体土地所有权主体一分子所享有的土地所有权权益，促进农民工定居于城镇并放弃农民身份，采取适当措施把集体土地所有权的价值量化到每个集体成员将是可行之策。

我们不否认对集体的整体利益应当加以保护，但作为整体的组成部分的农民的利益也不能忽视。不能以一定方式转化为农民的个体利益的集体利益，最终将蜕变为极少数人的私人利益，这种状况在我国很多农村地区已经发生或正在发生。所以，将农村集体土地所有权利益量化到该集体成员，可以避免农民个人所享有的权益虚化，有利于农地权益的流转、集中，并有助于农民工流动问题的解决。这可以从两个方面来分析：一是农民外出务工，有较为稳定的非农收入，但暂时不能被纳入城市社会保障体系中，其本人又没有务农意愿的，完全可以选择放弃农地承包经营权而基于所有者一分子取得一定的红利，以解决未来失业的后顾之忧。二是在农民工已经定居于城镇，有较为稳定的非农收入，甚至被纳入城市社会保障体系中，对这部分彻底离乡离土的农民工，应当依据其享有的量化的集体土地所有权权益的份额给予适当的补充，作为其在城镇生活和创业的资金支持。可见，将农村土地所有权权益量化到农民个人的方式对于加速农村剩余劳动力的流动，逐步实现农地的规模经营，提高农户的劳动生产率是有所裨益的。

为了加强农民工流动问题的解决，促进社会主义新农村的建设，农村土地承包经营权的流转制度的完善也很重要。根据调查，在农村实际生活中，村民之间完全可以通过自由协商来促使农地承包经营权流转，而《农村土地承包法》第三十七条却规定“采取转让方式的，应当经过发包方同意，采取转包，出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”，该条规定因为过多限制了流转双方当事人的意思自治，而对农地承包经营权的流转的规范作用微乎其微。因有关农地承包经营权流转的法律规范不细致，而且不能适应农村生活的需要，故村民之间关于农地承包经营权流转，往往仅达成口头协议，未签订书面形式的合同，在一些情况下导致双方对合同内容的理解不一致引发纠纷，从而在一定程度上妨碍了农地承包经营权的流转。因为没有得到有关法律的充分引导，且担心将来要求返还承包地时会发生不必要的纠纷，加之农业生产的比较效益低，租金不高，致使相当部分农民工放弃转让农地承包经营权，而选择兼业，或者抛荒耕地。这既不符合农民工自身的利益，也是对宝贵的耕地资源的浪费。因此，完善农地承包经营权流转制度，不仅能使农民工享有的农地承包经营权权益得以实现，而且在一定程度上满足了纯粹以务农为业者对农地的需求，同时还使有限的耕地得到了有效利用。

该文载《中国国土资源报》2008年6月20日，第6版。

责任编辑：商艳冬