在我国现阶段，“三农”问题集聚到农地法律制度层面，其核心不是农村和农业问题，而是农民问题，也可以说是农民的增收问题。由于土地是进行农业生产最重要的物质基础和前提，也是目前我国绝大多数农民用于生活保障的唯一资源，所以“三农”问题归根结底是土地问题。农地问题千头万绪、错综复杂，各种因素纵横交织，对其提出全面的一揽子解决方案在当前无疑是不现实的，因此，我们必须抓住农地法律制度建构中的关键性因——农民享有的土地权利的实现问题。

我们认为，完善农村土地法律制度，促使农民土地权利得以实现的基本思路为：以中国农村社会的现实环境为背景，以农地立法的价值目标和功能模式为指导，以农村土地权利体系的建构为奠基，以切实保护农民土地权利的实现为目标。

农民土地权利实现机制的价值目标和功能模式

在农地立法过程中，为了使农地法律制度的功能得以充分的发挥，更充分地保护农民的土地权利，应当以我国国情为基础，结合我国农村社会的发展趋势，确立我国农地法律制度的价值目标，从而更好地指导农民的土地权利实现机制的完善。

在我国，农地立法的价值目标体现在以下几个方面：一是自由。在农村土地法律关系中，应使农民从“生而为农”的身份烙印中走出，摆脱土地对农民的天然束缚，改善农民终其一生对土地的依赖状况，还农民自由之身，实现农民的迁徙自由、就业自由和对土地权利的市场交易自由，真正在农村社会做到“从身份到契约”的转换，使“农民”一词从身份之标志转换为职业之表征，保障农民的各种合法土地权益得以充分的实现。二是平等。在农地立法中，平等的价值目标可以从两个方面分析：农民与城市居民的平等对待问题；农民相互间的平等问题，其主要包括全体村民平等享有土地权利和男女平等享有土地权利两个方面。三是效率。在农地立法过程中，应当追求“物尽其用、地尽其力”，使土地能够提供最多的产出，以便农民得到更多的利益。四是秩序。社会秩序是人类存在和发展的必要前提，是人类社会生活有序进行的重要保障。在农地立法中，应当构造促进农村社会持续发展、保障农村经济快速增长、解决农民生活贫困的社会秩序。在农地立法中，法律涉及的各具体的价值目标的作用是不同的。我们认为，农地法律制度的建构应当以平等为基础、以自由为追求、以效率为动力、以秩序为保障。

根据我国目前的基本国情和制度环境，农地立法的功能模式如下：一是政治功能。农村土地法律制度的政治功能，首先就是要通过权利的体系化设计，在不触动当前的所有制关系前提下，实现农地权利的归属，凸现其高效运行，并强化其保障。二是社会功能。以人为本的和谐社会是我国发展的理想前景，这样一种社会蓝图的实现无疑需要秩序的扶正，农地法律制度的建构正是这样一种秩序要求下的规则模式。“以人为本”表现为农地权利配置构成、权利运行和保障体系之完善，以及通过农民土地权益的赋予及保障，提升农民的社会地位，保障农民的幸福生活。三是经济功能。在我国农地立法中，应充分体现社会主义市场经济的精神，承认农民集体及其成员的物质利益，保护他们对财产的进取心，同时，确认和保护农民集体及其成员享有合法土地权益，鼓励他们为提高经济效益而占有、使用或转让土地权利。为了给实现农地立法的价值目标充分创造条件，在我国应以农地法律制度的政治功能为前提，以经济功能为基础，以社会功能为保障。

以农民土地权利的实现为目的的农地权利体系的建构

我国现行法关于农地权利的规定比较散乱，《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律从不同的角度进行各自为政的规定，前者侧重于行政管理，后两者则侧重于私法保护。不完善的农地权利体系极有可能导致立法资源的浪费，并影响农地权利在社会生活中的正常运行和农民土地权利的实现。因此，建构体系化的农地权利，其意义不仅在于各个权利内容上的协调统一，还在于促使农地经济效能之最大限度地发挥，最终保障农民土地权利的完全实现。

农地权利体系应包含以下层次的内容：集体土地所有权为原权利，其是第一层次的权利，是农地权利体系的核心。在集体土地所有权之上派生出农村集体土地使用权。农村集体土地使用权包括土地承包经营权、农村集体建设用地使用权两种。这是第二层次的权利，是农地权利体系的基础。同时，为保证上述实体性权利的顺利实现，还必须辅之以相关程序性权利。这些程序性权利，实质上是土地权利的救济权，处于农地权利体系的第三层次。

除此之外，国家作为宏观调控的主体，出于平衡多元主体之间的利益及发展社会经济之考量，拥有限制集体土地所有权及其派生之权利的农村土地征收权、土地用途管制权以及土地利用规划的编制权。国家的职能、社会的可持续发展以及福利社会的思潮都要求国家对公民尤其是农民提供帮助。这些帮助包括各种倾斜性政策，涉及各个方面，如生产的技术指导、农田水利及基础设施建设、农民的医疗保险、失地及其职业培训、养老保障、义务教育投入、政治权利的赋予和实现。这些权利是农地权利体系的外围权利，其虽然未被纳入农地权利体系的范围，但农地权利体系的运行和农地权利的实现不可避免会受到这些外围权利的影响，其仍然会进入到我们的相关研究视野或今后的主攻方向。

农民土地权利的实现机制的完善

对农民土地权利的实现的保护主要体现在两个方面，即积极完善农地法律制度运行机制和健全各种农地权利救济机制。

农地法律制度运行机制的完善，主要有以下方面：一是根据中国农村的现实状况，破解农地集体所有“主体虚化”的症结，而且，夯实农地所有权的权能内容，尤其是应赋予农地所有权适当的处分权能。二是继续采纳《物权法》中关于家庭承包方式取得的土地承包经营权设立模式，即依合同生效而设立的规定。三是建立土地承包经营权有偿使用制度，规定土地承包经营权人应以交付合理的租金作为其取得土地承包经营权的前提。四是土地承包经营权流转形式应多元化，在不影响公共利益的前提下，包括抵押在内的土地承包经营权的各种流转方式均在考虑之列。五是鉴于现行宅基地无偿取得的制度规定引发了“一户多宅”、“宅基地超占”等问题，建立宅基地使用权的自由流转及宅基地有偿取得的法律制度，而且宅基地用地使用权应以“登记”而设立。六是根据市场经济的需要，适时规定乡村企业建设用地使用权流转制度。

更加重视权利的保障和救济，综合运用公法、私法以及国家法、民间法等各种手段。农地权利体系的建构应当关注权利的保障和救济，对农地权利进行救济的权利本身也应当属于农地权利体系的范畴。在农地权利体系建构过程中，应从程序和实体两个角度展开，既要注重一般权利救济机制在农地权利制度中的运用，又要注重具有特别性质的农地权利的救济机制的选择和创造；既注重规范化的救济机制，也要注重农民在意思自治指导之下的自主纠纷解决机制。另外，对于实践中出现的对特定农地权利的救济机制不完善或者救济机制不足以完成其所负担的救济功能，应当类型化研究和规定权利的救济机制。

此外，在农地权利体系建构以及农地权利的运行和救济中应当加入性别视角，切实保护妇女权益。在一些地方的农村，村民委员会经常利用所谓村规民约实施侵害妇女权益的行为，这一方面表明对村民自治的界限有加以明确的必要，另一方面也说明在农地权利方面，妇女的权益确实较之于男子更有可能受到侵害。在这方面，最其突出的表现就是出嫁女、离婚妇女的农地权利很有可能在法律上或者在事实上不能获得保障。有鉴于此，立法中应当有针对性地提供可操作性的规则。

该文载《中国国土资源报》2008年6月20日，第6版。

责任编辑：商艳冬