[摘　要]农村土地的调整实质是对利益的调整，依照现行法律规范，除特殊情形外，原则上农村的土地是不能进行相应调整的，但现实生活的发展超出了法律的预测，法律的规定相对于现实生活来说存在一定的滞后性，应当赋予农民合理调整土地的权利，并积极构建合理的土地调整制度。

[关键词]土地

摘要：农村土地的调整实质是对利益的调整，依照现行法律规范，除特殊情形外，原则上农村的土地是不能进行相应调整的，但现实生活的发展超出了法律的预测，法律的规定相对于现实生活来说存在一定的滞后性，应当赋予农民合理调整土地的权利，并积极构建合理的土地调整制度。

关键词：土地  权利  调整

农村土地的调整涉及到对土地这种稀缺资源的分配，其实质是对利益的调整，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[①]如何对这种重要的财产利益进行公平有效的分配，使农民的财产权得到维护进而促进农村社会的发展与进步，是法治面临的一个重大挑战。正是由于土地对人的生存和发展所具有的重大影响，我国一贯对土地调整问题持一种非常慎重的态度，对农村土地的调整经历了一个由政策调整为主到政策与法律同时调整再到法律调整为主的一个漫长的法治过程，现行对土地调整的法律规范主要有土地管理法、土地承包法、农业法、物权法等。物权法第130条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包耕地和草地的……应当按照农村土地承包法等法律规定办理。”第131条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。”因此依照现行法律规范，除特殊情形外，原则上农村的土地是不能进行相应调整的，但现实生活的发展总是超出了法律的预测，法律的规定相对于现实生活来说都或多或少存在一定的滞后性，实践中人地矛盾突出，农民要求合理调整土地的需求未能得到相应满足，现行法律和政策中过分追求稳定的价值取向牺牲了一定程度上的公平，因此如何重新考量调整土地的利益冲突，如何对土地上发生的变化进行再次的利益决择，如何结合我国农村的实践经验，对农村土地调整问题进行法律再解读，以确定是否应根据土地上的变化进行相应的调整及如何调整，是一个极具现实意义的重大问题。笔者参与中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心的教育部重大攻关课题《农村土地问题立法研究》，对全国十个省进行了相应的土地问题的立法调研，现试对当前农村土地调整中存在的问题及形成原因进行分析，并对农村土地立法中的难点问题---承包期内的土地是否应调整以及如何调整作一探讨与研究，以期求教于大家，共同促进我国农村土地法律制度的完善与农村社会的进步与发展。

解读一、当前农村土地调整中存在的问题

1、农民要求合理调整土地的需求无法得到满足

自1998左右开始的第二轮承包，至今已近10年的时间，随着时间迁移和人口的变化，“增人不增地，减人不减地”的土地政策造成了一定的不公现象，在一些人地矛盾突出的村组，农户具有重新调整土地的愿望，出现了“增人要增地，减人要减地”的呼声，甚至因此造成不断上访的情况发生。据笔者在贵州省的调查，55.8%以上的农民认为“增人不增地，减人不减地”的政策不好，而在其他省份如黑龙江、四川等，这一比例则更高。

矛盾的主要焦点之一是认为该政策造成土地占有不公平的现象，如二轮承包时甲家共有夫妻、老人、两儿6口人分到6亩地，乙家共有夫妻两儿4口人分到4亩地，但至2007年时，甲家老人去世，儿子进城工作，现在农村人口仅有2人，但却可耕作6亩地，人均耕作3亩；而乙家4口人因两个儿子娶妻生子共有8个人却仍只能耕作4亩土地，人均0.5亩,而类似情况在农村普遍存在，导致农民认为增人不增地，减人不减地的政策存在一定的不公平性。矛盾的焦点之二在新增人口无法及时取得土地。如在1998年土地二轮承包后出生的子女，至今9岁却仍不能得到土地，而按照30年承包期的规定他将于29岁才能得到土地，而这已早过了在农村传统的成家立业的年纪，不符合农村实际发展的现实，作为集体经济组织的一员他却无法享受相应的权利，出现了所谓的“死人有地，活人无地”的情况。实践中应承认享受了减人不减地政策利益的农户大多数没有意见，但也有少数认为土地过多而没有耕作能力，而增人未增地的农户却大多对未来的土地发展深感忧虑，并普遍有不公平感，存在不易调和的隐性的人地矛盾。

2、机动地无法承担为新增人口分配土地的义务

《中华人民共和国土地承包法》（以下简称“土地承包法”）设定新增人口的土地来源主要是机动地，但在现实中却很难操作。在调查中我们发现，70.72%的农民表示村里已经没有机动地了，而即使还有机动地的村也主要已将土地承包给他人使用，不可能再用来分给新增人口。如某村现有人口1000人，土地1000亩，留5%的机动地，则第一轮承包出去的土地为950亩，人均承包0.95亩，机动地为50亩。该村人口出生率按7‰计算，5年后新增35人。假定该村5年进行一次分配，这35人每人应获得0.95亩的承包地，总计33.25亩。首次分配后，机动地则仅余下16.75亩，明显不能满足下一次的调整任务。由此可见，5%的规定在30年不变的大前提下并不可行。[②]如果把30年承包期理解为30年内土地一成不变，则由于没有充分考虑到承包期限与新出生人口这两个因素很难实现。此外，《土地承包法》还规定该法实施前未留机动地的，不得再留机动地，由于机动地数量十分有限，既然无地可调，就使人地矛盾更为突出。

3、法律规定的土地调整的法定事由范围过窄

农民因家庭人口变化（主要是增加人口）提出重新分配土地的要求，有

其经济上的理由和利益上的合理性。而如果要对土地进行相应的调整，在现行的法律体制下，又缺乏相应的法律依据。法律相对稳定的条文和情况复杂多变的现实有冲突，导致调整土地的难度大。《土地承包法》第27条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。并将承包期内的土地调整仅限定在因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形的个别农户之间。其允许在承包期内进行土地调整的范围非常狭窄，应该承认，土地承包法将土地调整的范围限定的如此狭窄，其立法考虑并非是基于对农民权利的限制，而是希望力所能及的减少对土地的调整，赋予农民对土地的信心，有恒产者有恒心，进而加强对土地的长期投资以增加利用土地的效益。同时严格限制对土地的调整事项也可防止出现农村基层组织利用土地调整损害农民的合法权益，其最终的目的正是在稳定的基础上追求土地的效益。但在实践中这一立法理念并未真如立法者所期望的一样发挥了良好的效果，对30年承包期内的土地调整进行严格限制，虽然从大的方面是为了维护农民的合法利益，但随着时间的迁移，这一稳定的法律却与农村的现实情况和农村社会发展的规律有一定不相符之处。在良好立法理念的指引下，法律仍然需要适应社会的变化才能实现法治。

解读二、存在上述问题的原因

面对这一现实，不仅让我们深思，什么才是农民真正希望拥有的权利？法律是否真正赋予农民应有的权利？法律凭着一腔热诚为保护农民权利而制定的法条最终却成为了限制农民权利的条款，理想化色彩的构建最终也必须与人性的现实相结合。良好的愿望和并非良好的效果，促使我们深思应真正从农民的角度考虑对农民土地的调整问题。农村的土地调整问题，其实一直是一个在利弊权衡下的慎重选择，因此应从农民生活的实际出发，除了稳定以外同时注重公平与效益，根据实际情况进行土地调整。笔者认为当前存在上述问题的主要原因有：

1、因稳定忽略了公平，以保护代替了自主，立法价值目标存有一定偏

差。

由于中国五千年历史中农民问题的特殊性，以及我国农村建设的特殊性

和艰巨性，我国的土地政策一贯以求稳为主，法律和政策更有千丝万缕的联系，从1984年开始，保持农地承包期限长期不变就是党和政府在各种文件中追求的目标，[③]1998年出台的《土地管理法》修订时该政策以法律形式于第14条明确规定“土地承包经营期限为30年”，强化了该政策的执行力度。我国2003年3月开始施行的《土地承包法》仍然以“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为其立法宗旨之一，2006年出台的《物权法》也进一步明确了此指导思想。

因此在充分注重实现农村稳定宗旨下制定的法律，更多的是从农村发展的大局考虑如何通过稳定的农村承包经营权实现农村社会的稳定，而为了实现这面上的稳定导致在价值选择的天平上忽略了对农民利益分配的公平性，在考虑整个社会稳定的氛围中，农民个体的利益被有意无意的视为了一个次要的考虑因素，同时中国的农民又具有较强的忍耐性，只要其权利被损害的程度还不足以让其没有任何生存的机会，他们都会想尽一切办法生存下来，而对被损害的权利的维护采取一种妥协和祈盼的态度，因此也让掌握稀缺资源分配权的主体因农民的忍耐而缺失给予其应有的尊重。尤其是农民这个群体始终是作为单个主体面对整个立法机构，他们发表话语的权利是如此的微弱，他们表达意见的途径是如此的缺乏，涉及到对农民利益进行调整时，农民却未能充分自主表达自已的意愿，未能享有作为一个“理性的人”选择自身利益得失的权利，过分侧重“面”上大局的稳定导致“点”上的各个利益主体之间的利益分配不公平，盲目的30年不变的承包经营权的保护代替了农民要求公平调整土地的自主的权利。

2、对土地调整的负面因素考虑过多。

土地调整实际上就是农民土地经营权的调整，应该承认在实践中，

土地调整是一柄双刃剑，其既有利也有弊，调整虽能维护农民的利益，但又可能让当地的基层组织以调整为借口或理由去损害普通农民的利益，在实践中的确出现了许多借行政权力对土地进行强行调整损害农民利益，或者利用土地调整从中牟利的情况，但这种附着于土地调整上的弊端与农民合理的土地调整的要求之间却应该是两个法律关系，不能因为对当地基层组织滥用职权的顾虑而将土地调整看成是现实中的洪水猛兽，与损害农民承包经营权划上等号，对在土地调整中存在的违规行为应通过采取有效的监控防范措施来解决，而不应该因此而压制农民对土地要求调整的正常的欲望，回避土地调整或者根本拒绝土地调整。

解读三、笔者认为应当赋予农民合理调整土地的权利，具体理由如下:

1、 从价值层面分析,公平是法治的重要因素。

法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所

服从的法律又应该是本身是制订得良好的法律。[④]从立法的进程来看，在对稀缺资源进行分配和对财产利益进行调整时，公平无疑是判断一部法律是否为良法的重要标准。利益是客观存在的，是社会发展过程中社会规律、经济规律作用于社会主体而产生的不同需要和满足这种需要的措施，对各种利益进行协调和取舍，是法的创制的关键，基于社会的正义理性和伦理基础，在这种对利益的协调和取舍中，公平毫无疑问应是其中的重要因素，无法在人与人的利益分配中实现公平正义的法律显然存有较大缺陷。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      

应该承认，我国有关土地调整的法律规定在早期具有较大的合理之处，但社会的各种利益是不断发展的，法则是相对稳定的，“正义具有一张普洛透斯似的脸，变幻无常，随时可呈不同形状，并具有极不相同的面貌。”[⑤]随着近二十年的土地承包，附着在土地上的各个主体之间的利益因时间的变迁和人口的变化而发生了一定的改变，法按其性质来说是稳定的、固定的社会调整系统，但它必须随着社会各种利益的发展变化而变化。社会上的各种利益发生变化、或者社会出现了新的利益，法或迟或早也将发生相应的变化。[⑥]千里之患，始于蝼堤，三十年承包期届满时土地在各承包户之间将会形成较大的不公平，矛盾将会在忍让—忍让—暴发中造成极大的不良后果进而形成解决矛盾的高额成本，如果我们不在矛盾的潜伏期杜绝隐患，不在最基础的地方打牢根基，将会最终无法解决现有矛盾并形成更大的矛盾激化，因此应当根据农村的具体情况对现有土地调整的政策和法律略作适当调整，以更符合法的公平价值取向并进而使法更具有生命力。      

2、赋予农民合理的土地调整权利，利大于弊。

当前对农村土地是否进行调整主要有二种代表性的做法，一种是未做任何相应的调整，此种做法主要以贵州为代表。一种是在保持大的承包期不变的趋势下对农村土地进行相应适当的调整，此种做法主要以四川为代表。笔者这里所主张的调整并非每年频繁调整，而是指根据农村的实际情况确定合适的确调整期限，其可以定为三年，也可以定为五年，但不适宜一刀切，而应根据具体情况由村民代表大会讨论决定。合理的调整可以让土地的分配更加公平，也可以增加土地的利用率，充分发挥农民耕作土地的积极性，同时使新增人口也能获得相应的社会保障，是对现行法律规定的有效补充和完善，让现行法律在相对稳定的情况下具有了一定的灵活性，特别是在一些人地冲突十分尖锐的地区，有助于更加协调各方的利益，在公平效益的基础上构建社会主义和谐社会。有光的地方就有阴影，应该承认土地调整与否其实并非是一个绝对有利无弊或绝对有弊无利的命题，因此法律只能是在利弊之中进行权衡选择，在法治的过程中做到利大于弊。同时预测可能存在的问题，采取相应的配套措施进行及时有效的应对。

当前笔者认为对土地进行合理调整可能存在以下两个问题，一是牵涉到减人减地，要从部分已获得土地的农民手中收回土地，可能损害这部分农民的既得利益，引起其抵触；二是经过相对调整后的土地有可能越分割越细，造成土地分割过细不利于土地的耕作。笔者认为如果法律的规定能以公平的方式界定各方的利益，所谓“一把尺子量到底”，则第一个问题应能解决，因现在的主要矛盾集中在此部分农民坚持既然现行法律规定“30年土地承包经营权绝对不变”，因此认为其当然有权拒绝因人口死亡等而减少其土地。并且因各地执行政策不一致导致同样的情况在A地将被收回土地，而在B地则可不被收回土地，适用法律混乱而对现行调整产生的巨大压力。而如果能在法律中对调整问题有一个合理的规定，能依法统一对此类型情形的处理方式，则合理调整因较强的伦理基础和群众基础，其符合农村社会的发展规律具有可操作性。而针对第二个弊端，应该说土地分割过细是与土地承包经营权与生俱来的一个有争议的问题，到底是对土地承包耕作还是进行大规模耕作，这一争论历经多年仍在持续且没有一个明确的定论和结果，要彻底解决这一问题与我国的土地承包经营权制度关系密切，因此针对这一问题笔者认为只有在土地调整中将有利于土地耕作作为土地调整中的一个重要原则，注意避免将土地分割过细，力争将土地调整所引起的负面影响降到最低。

解读四、对构建合理的土地调整制度的思考

适时调整土地，是在遵守30年不变总原则的基础上解决法律缺陷的最好办法。“增人不增地，减人不减地”在短时期内具有一定的合理性，但片面地将承包权30年不变理解为30年内一成不变，只能人为地设置障碍。合理的土地调整制度可以理解为：在稳定农村土地30年承包总的格局不变的情况下，坚持大稳定、小调整，大格局不变，人口没有变化的不变，有变化的可以进行适当小调整。在不违背法律原则和立法精神的基础上找到解决问题的突破口。

1、适当调整土地的时间限制。由于涉及到安全与公平的关系问题，因

此对农村土地的调整不适于长期不调整，立法者不能仅为了立法中的方便或统一简单易行等原因，而忽视现实生活中发生和存在的问题，对存在的问题不理睬、长期不解决，但土地调整也不能频繁的进行，因此应结合人口的成长变化情况，在大承包期内进行微调。我国农村自从1998年进行的二轮调整，迄今为止已有十年的时间，长期积累的矛盾已经比较突出，在余下的二十年时间里，一般应以三年-五年为一个具体的调整时间比较合适。这样在承包期内一个村的土地可能会再经过四次左右的调整，一般应能解决现实中存在的矛盾和冲突，同时又不至于过分频繁，同时对3-5年一次的调整期也不能简单实行一刀切，对未到调整期限的村，则不得擅自调整, 而应根据当地的具体情况由村民代表大会决定。

 2、适当调整土地的具体事项。调整既包括收回土地也包括重新再次分配土地。调整事由应该说是在土地调整中最重要的实体问题，也是决定其是否达到公平价值目标的重要事项。对土地的调整主要体现在两个方面。一个方面是发包方应当对哪一些事由给相应的主体增加土地。另一个方面是对哪一些事由哪一些主体减少相应的土地。在对具体收回土地的事由的调查中，应该说得到大家共识的事由主要有以下几项：人口死亡、户口迁出，农地抛荒一年以上，分别有50%、60%和55%以上的农民赞成应在出现以上事由时由发包方收回土地。因此笔者认为在现阶段不应随意扩大发包方收回土地的事项，而应严格限制在以上范畴内。

3、适当调整土地的具体程序。正义要以看的见的方式来实现，规范明确的土地调整程序将有助于真正实现对农民利益的保护。如何完善土地调整的具体程序，在调查中99.99%的农民都认为要进行调整必须召开村民代表大会，并且要至少经过三分之二以上的村民同意，同时还有60%的农民选择对于村民代表大会的决议还要报经乡镇人民政府同意，充分显示了农民对程序正义朴素而热切的渴望与追求。因此笔者认为在扩大了承包期内对土地的调整事由的基础上，更应关注对土地调整的程序上的要求，严格执行现行《土地承包法》对土地调整的程序性规定，既须召开村民代表大会，又须报相应的政府批准，用程序的公正保证实体的公正，确保调整中对农民利益的保护。同时在具体的调整中，如果减的土地少于应增的土地，可以由具有分配土地资格的人排顺序，依次排队等待土地的调整分配。妇女出嫁后，原居住地村委会不应急于收回土地，对新结婚妇女是否分得土地，原居住方和现居住方应建立沟通机制，“收回”或“分得”土地情况应通报对方，或开具证明由当事妇女带到对方村队，防止出现“两头没地”或“两头有地”的问题。

4、建立监督检查和责任追究制度。法的执行是决定法能否实现的重要因素，法律在今天的农村建设和农村土地问题中发挥着至关重要的作用，因此在慎重又慎重的立法宗旨下，要求我们必须反思再反思，而一部法律要得到良好的实现除了要发挥法对合法事项的确认保护功能外，还应及时对违反法律规定的事项进行相应的惩处，对违反法律规定，擅自改变现有土地承包关系，造成不良影响的，要追究有关人员的责任，根据破窗定律，只有对土地调整中的违法行为进行及时有效的处理，建立完善的监督检查和责任追究制度，才能确保农村土地调整能够良性的进行。

责任编辑：高传喜