村级民主监督是保障村民自治得以实现的重要环节，是村民自治不可缺少的组成部分。所谓监督，就是人们为了达到某种目标，对权力运行过程实行的监督指导、检查审核、防患促进的活动，最终是为了实现权力设定的目的，防止权力异化。在我国监督存在于政治和社会生活的各个方面，监督之所以成为现代社会不可缺少的手段和职能，有其自身的客观基础。我国的社会主义制度是在生产力水平极其低下的半殖民半封建基础上建立起来的，权力本位的思想观念根深蒂固，这种封建意识在政治、经济、文化等方面比较落后的农村表现的尤为突出。具体表现为把自治权等同于国家权力，把村干部当成村官，特别在各种社会关系尚未理顺的情况下，只有充分发挥监督的作用，才能保持社会和谐、协调的发展。具体看来，村级民主监督包括以下几方面：（1）村务公开；（2）村民会议，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村委员会的工作，经村民民主评议不称职的干部，可以撤换和罢免。

 

    村委会是代表全体村民管理村中公共事务，行使村中的自治权。因此作为自治权利的行使者必须接受自治权所有者的监督，以检验自治权是否实现了设定目标。村务公开就要将自治权的行使过程公开，它是村级民主监督制度的基础。实行村务公开，要以广大村民普遍关心的和涉及群众切身利益的实际问题入手，凡属群众关心的热点问题以及村里的重大问题，都应向村民公开。为此《组织法》第二十二条、第十五条对村务公开的内容作了详细、明确的规定。在调查的过程中，为了使问题集中，便于被问卷者回答，我们根据大量的资料，结合实际情况只选择了重点、热点问题进行了问卷设计。回答集体经济项目的承包，经营情况以及征用土地，宅基地的审批情况公开了的占30.5%，回答救灾、救济款物的发放情况和农用挂钩物资的分配情况公开了的占13%，回答各项财务收支情况公开了的占23.5%，回答都没有公开的占33%。从这些数据的分析看，回答都没有公开的人最多，这说明村务公开制度没有得到很好的贯彻，即使有些村务公开制度实施较好的地方也存在问题。当然由于各地的实际情况不同，村务公开的重点也不一样。从地区分布来看，恩施地区占52%的人，十堰地区占42%的人回答都没有公开，调研中发现有些地方的许多村还没有专用的村务公开栏。之所以出现这么严重的现象，与当地的法治环境有极大的关系。

 

    村务公开的事项要简洁明了，便于群众了解，公开的形式和方法可以根据实际情况灵活多样，如可用张榜公布，有线广播，召集村民会议或村民代表会议的方式，各村均应当在本村适当的地方建立专门的村务公开栏。调研中发现，回答在村民会议上通报的占12%，回答发宣传单的占13.5%，回答在村务公开栏上公布的占48.5% ，回答不清楚的占26%。可见，绝大多数村务公开都是在材务公开栏上公开的。遗憾的是对这样一种较普遍的做法，在《组织法》中并没有强制度的规定，以提高其应有的地位和效力。建议在完善《组织法》时给予相应的规定。根据组织法的规定，村务不仅要公开，而且还要真实可靠，只有这样，村民才能了解村中的公共事务，行使民主监督之权。调研结果表明，回答内容可信，是真实的占32%，回答有些是真的有些是假的，说不准占32.5%，回答内容不可信，都是假的和回答没什么内容，形式而已共计35.5%，可见仍有很大的一部分人对村务公开完全表示怀疑。我们认为公平产生于信任，之所以有些村民完全不相信村务公开的内容，很大程度上在于他们对村干部不信任，这与村干部产生的民主化程度有密切的联系。

 

    村务是村中最重要的公共公务，直接涉及到村民的自身利益，村民对此也比较关心。财务公开是村务公开的重要内容，基于其重要性，《组织法》明确规定涉及财务的事项至少应该每六个月公布一次，接受村民的监督。换言之，其它事项村委会可以根据实际情况自由决定公布的时间，但财务状况公布的时间由法律强制规定，这是财务公开制度中最成功之处。调研结果显示，回答村中财务状况做到了至少每六个月公布一次的人占19.5%，其中黄石地区和荆州地区均占26%，十堰地区最低仅占10％。回答公布了，但比六个月长的占28％。回答没有公布的占24.5％，其中十堰地区和恩施地区各占42%和38%。针对十堰地区和恩施地区这一严重现象，我们对有关知情人士进行了专访。他们认为在税费改革之后，村委会成了报账单位，材委会成员的工资由财政负担，而且村中又没有什么集体经济。因此，没有什么财务情况需要公开的了。我们认为虽然这是客观事实，但是仍然不能规避法律的强制性规定，即使没有需要公开的财务情况，也应定期向村民说明理由。还有28%的人不知道。

 

    村务公开就是要求村民从中发现村务问题，行使自己的监督之权。为此，法律规定了监督权的行使方式。《组织法》规定村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其专关主管部门反映。调查显示，当发现村务公开有问题时，占29.5%的人要求村干部解释，占15%的人向乡、镇、县人民政府反映，占13.5%的人向党支部反映。42%的人抱着随它去，管也没有用的态度，其中十堰地区和恩施地区分别高达58%和54%。我们认为许多人之所以抱着随它去，管也没用的态度，除其它方面的原因外，制度设计的逻辑问题也不容忽视。《组织法》规定村民只有反映问题的权利，追究责任的权力赋予了人民政府，这就使得受害主体和责任追究主体在逻辑上出现了错位。其实村委会作为自治组织，滥用自治权，侵害的是村民利益。因此，村民在法理上应该成为主要的追究责任主体，对滥用职权村干部享有起诉权。故在完善村民自治制度时，应该确立村民在行使监督权过程中的诉讼主体地位。

 

    村民会议制度在组织法中占有重要地位。《组织法》共有三十条，其中有八处提到村民会议，这是其它制度所不能比的。从该法中我们可以体会到，村民会议不仅是指全体村民召开的一次会议，而且也是村民自治系统中最高的议事决策机构和监督机构，村民通过参加村民会议，充分表达自己的意愿，讨论决定涉及全村村民重大利益问题，从而实现对村中各项公共事务的管理，行使自治权。从《组织法》八处提到的村民会议来看，如果村民会议不能有效的运转以实现其职能，其他制度将失去存在的基础和价值。村民会议作为一个机构其工作方式主要是召开村民大会，让全体村民讨论决策公共事务。从该法第十八条的规定可以看出，村民会议必须每年至少召开一次。调研结果显示，22%的人回答一年至少召开过一次，其中恩施只占10%。38.5%的人回答有时召开，有时不召开。32.5%的人回答没有召开，其中黄石和荆州两地区均占18%，十堰地区占42%，恩施地区占52%。9%的人回答不知道。从这组数据中可以看出，村民会议制度作为村民自治的最高权力机关，没有有效的运转。主要原因有二：一是从村民自治的外部环境来看，村民参与村民会议的积极性大小，往往取决于该村集体经济的状况，如果集体经济较发达，则村中重大事情的决策与村民自身利益密切相关，农民参与村民会议的积极性就高。相反如果村集体没什么公共资源，村中的重大决策与自身利益关系较小，参与积极性较低，这也很好的解释了十堰和恩施两地区经常不开村民会议的经济原因。二是从制度层面上看，《组织法》没有明确规定召开村民会议的独立机构，作为被监督对象的村委会召开村民会议的积极性肯定不高，村委会经常怠于召开村民会议。我们认为村民会议制度是村民自治制度的重要组成之一，其完善与否直接关系到村民自治的实现程度。村民会议制度主要包括会期、会程、议事规则、议事内容、和召开机构，其完善主要是针对这些方面进行的。其中能否在村委会之外设立一个单独的机构作为村民会议的常设机构以及如何设立是一个重大疑难课题。

 

    村民委员会是行使自治权的机构，其自治权来源由全体村民，全体村民行使自治权最广泛、最直接的形式是召开村民大会，讨论村中的公共事务，并监督村委会行使自治权是否符合全体村民的利益。因此，村委会要接受村民大会的监督，向村民大会负责并报告工作，为此，《组织法》第十八条规定村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。调查显示，回答村民会议的主要内容是报告村委会工作，并讨论村内公共大事的占26%，其中十堰地区和恩施地区分别占12%和10%。回答村民会议的主要内容仅仅是安排提留、经费等问题的占28%，其中十堰地区和恩施地区分别占46%和42%，黄石地区仅占6%。回答村民会议传达乡镇政府指示的占41.5%，其中黄石地区占42%，恩施、十堰、荆州三地区分别为12%、14%、19%。回答不知道的占14.5%。从上面的数据分析可知，经济发达地区村民会议的主要内容是报告村务工作，讨论村内公共大事，并传达乡镇政府的指示。我们认为这些内容是与村民自治的内涵相符的，村委会管理村中公共事务时，有义务协助乡镇政府的工作，传达其指示。经济落后的地区村委会公共管理职能较少，其主要职责是安排提留、经费等问题，村委会成了基层政权的一条腿，完全与村民自治的要求相悖。

 

    村民自治能否实现，群干关系也是一个对其有重要影响的因素，村民对村干部的评价好村民就能积极的参与村中的公共事物，相反，村民就会怠于参加，最明显的现象就是有些村召开选举大会、村民大会无人参加。村委会如果一心为民，管理公共事务，为民谋利，在村民中树立威信，就能提高村民的自治热情。为此，我们对村干部在村民心目中的总体形象进行了调研，36.5%的村民认为村干部只为村民办事，不搞以权谋私，其中黄石地区高达60%。31.5%的村民认为村干部既为村民办事，也搞以权谋私。当我们问他们是如何理解村干部既为村民办事，也搞以权谋私时，许多人认为在市场经济条件下，在为村民办事的同时，为自己谋私利属于正常现象。也就是说，从总体上看，村民对此种行为不特反感，并认为如果自己是干部，也会这么做。10%的村民认为村干部即不为村民办事，也不搞以权谋私，22%的人认为村干部不为村民办事，只搞以权谋私，其中十堰地区和恩施地区分别占32%和28%。从这组数据可得出两点结论：一是如果把第二种情况看成是正常的，那么总体上说来，广大的村干部还是符合村民要求的，能够取得村民的信任，二是经济条件越差的地区，群干关系越紧张，村干部的威信越低。

 

    村民对村干部不满，并且村干部确实存在问题，村民对村干部有罢免的权力，这是民主监督最有效、最严厉的措施。为此《组织法》第十条规定本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。调查结果显示，回答曾经罢免过的占22%，回答没有的占有43%，回答想罢免但由于其他原因未能罢免的占15.5%，回答不知道的占19.5%。可见绝大多数情况是没有罢免过或想罢免由于其他原因未能罢免，这说明村民的罢免权在现实中没能很好的实现。从制度层面上看，主要原因有以下两点：一是罢免权行使的程序条件过于严格。依《组织法》第16条的规定，先需本村1/5以上有选举权的村民联名提出罢免动议，还需有选举权的村民半数以上赞成，罢免才能成功。而村委会换届选举程序规定，有一半有选举权的村民参加选举投票，并获得半数以上的选票，即为当选。很明显选举权与罢免权在程序条件上不对等，使得村干部“上台容易下台难”。二是由于《组织法》规定村委会负责召开村民大会，而罢免村委会成员必需召开村民会议，所以村委会往往怠于召开，可见设立村民会议专门机构的必要性。因此，完善村民自治制度时，必须降低罢免程序条件。当然，有无村民会议的专门机构也是罢免能否成功的关键因素。

 

    最后，我们对当前农村最突出的问题进行了调研，结果显示，31.5%的人认为最突出的问题是农民负担过重，35%的人认为国家法律、政策得不到贯彻执行，15.5%的人认为村干部以权谋私严重，18%的回答其它。从这组数据可以发现，农民负担已经不成为重要问题了，在十堰地区回答负担过重的仅占18%。大部分人认为国家法律、政策得不到贯彻执行，这证明农村的法治环境是比较差的。这也说明《组织法》实施状况与法治环境有密切联系。

 

 

 

    我们这次调查的总体态度是认真对待每一份问卷，力争使得每一份问卷都能够真实地反映《组织法》在实施过程中的真实情况和被问卷者自身的主观感受。因此最终统计的数据具有可靠性，能够真实地描述了《组织法》在湖北省的实际运行状况，客观地反映了制度与制度实际运行状况之间的落差，并努力根据数据并结合对有关问题的专访说明每一落差出现的深层次原因。我们认为这些原因与理论研究的滞后性和制度设计的不合理性有密切联系。

 

    在理论研究方面主要表现在以下几方面：一是对自治权的性质界定不明确。宪法主要是调整公民基本权利与国家权力之间的关系，因此公民基本权利和国家权力是宪法的两类基本调整对象。由于它们各自在宪法中的地位、价值、运行机制、保障途径均不相同，故对一个具体权利（权力）做不同的归类，必然导致宪法对其有不同的调整机制。现行宪法把基层群众自治规定在第三章国家机构之中，把基层群众自治纳入国家的政权体系之中，也必然导致国家权力和自治权混为一体（甚至有人认为自治权就是国家权力），进而导致村委会在自治生活中模仿国家权力的运作方式来处理各种关系（村委会与党的农村基层组织、基层政权、村民三者之间的关系）。我们认为自治权是公民的基本权利。从规范之间的逻辑关系看，在总纲之中应当明确规定在人民代表大会制的国家政治生活之外的其他社会生活领域，公民依法享有自治的权利。这样就使得宪法在总纲中明确了其调整领域（国家政治生活领域和公民自治生活领域）。再在公民基本权利一章中具体规定公民的自治权，主要包括自治的种类、原则、范围等。最后再在国家机构一章中规定国家有帮助村民行使自治权的义务。二是对于村民自治的价值定位不准确。一般认为国家权力退出农村之后，为了弥补社会公共管理方面留下的空白，以村委会为组织形态的基层群众自治应运而生。从法律关系的角度看，这只是法律主体发生了变化，法律关系的内容（权力义务）和客体（社会公共生活）没有发生任何变化，一般说来，这并不导致法律关系性质的实质变化。也就是说在政社合一的体制之下，国家权力在农村追求的是一种政治秩序，当政社分离后，村委会履行其职权，其职能和目标没有变化，政治秩序仍然是其价值目标，只不过是实现这种价值的主体发生了变化，通俗的说就是“换罐不换汤”。在我们看来，政治共同体制定法律首先要实现一种政治秩序，并且政治共同体中的每个人都必须加入这种秩序，这种秩序具有强制性，再在此基础上追求自由，秩序是自由的基础。在国家政治生活之外的其它领域，也会存在某种秩序（我们认为任何一种生活状态都存在一种秩序，因此这里的秩序是广义的），但这种秩序并不一定是政治秩序。它是人们在政治秩序之下为了更好的生活所选择的一种适合自身的与众不同的生活模式，而形成这种秩序的前提条件是自由，就其本身而言不具有强制性。因此如果说国家共同体最基础的价值是强制性秩序（当然我们并不是说自由不重要，而是说自由作为终极价值必须以秩序为前提），那么在政治生活之外的其他社会领域最基础的价值是自由，只有这样才能形成各具特色的秩序，也只有这样才能满足不同群体人的生活需求。由于价值定位的不准确，在制度层面上扭曲了自治权，主要表现在两个方面：首先是自治权作为一种自由权，是否加入自治共同体公民有选择的权利，说到底自治权包括加入自治和不加入自治两个方面，不加入自治是自治权的当然内容。而在制度和实践上，公民一出生就当然地成为他（她）父母所在村委会的成员，不可能自由地脱离村委会而独立存在。在这种制度之下自治权成为公民的一项义务，改变了自治权作为一种自由权利的性质。其次在自治的模式上，法律规定村委会是村民自治的组织形态，而且是唯一的组织形态。这也是就说国家对不同地域不同群体的人们给予了一个固定的自治的模式，公民不能根据自己的利益需求选择适合自己的自治模式。这也就使得自治模式具有国家强制性，不具有自治的当然性质。这个问题在实践中表现的特别突出，《组织法》在各地的实施状况参差不齐，与自治模式一刀切不能因地制宜有密切的关联。当然我们并不否认村民委员会作为一种典型自治形态存在的合理性，而是说不能把这样一种自治形态强制性的规定下来，作为唯一的不可选择的自治模式。因此如何在制度上安排这种典型但并不是唯一的自治模式需要在立法技术上仔细琢磨。我们认为在立法上大体可以这样来设计此制度：由于国家具有指导村民自治的义务，可以把村民委员会作为引导村民自治的一种典型模式规定下来，但同时规定村民可以在不违背村民自治的基本价值（主要是自由、民主）的情况下，可以选择其他自治模式（在西方只要不违背自由、民主之基本价值，可以自由地组织各种社团和政党，对政党是否违宪的审查也是依照此标准，我们认为这种做法对自治模式的选择方式有一定的借鉴意义）。

 

    由于理论探讨不深入也导致了具体制度设计的不合理，针对具体制度的不合理我们提出了与之相关的立法对策。总体说来包括以下几大方面：一是在根据上述思路完善宪法中与村民自治相关条款的同时，将《组织法》改为《村民自治法》，以村民的自治权作为立法的逻辑起点，建立全面、系统的村民自治权利体系，抛弃过去那种以村委会的职权与责任为中心的自治立法体系。《村民自治法》的主要内容主要包括村民自治的涵义、主体、内容、基本原则、典型的组织形态（当然村委会作为国家倡导的一种典型的自治组织形态也可以在其中做出任意性的规定，村民可以结合当地的社会环境，自由地选择是否适用这种典型模式）、自治权的救济手段。二是进一步提高立法技术，使村民自治有法可依，具有较强的可操作性，这对于自治意识较差、运用自治规范能力较低的村民来说具有重大意义。具体说来应该注意以下几点：第一，具有普遍规律性的经验放在基本法之中，做出强制性的规定（有些问题在前面的报告中已经提及），不能让地方立法做过多的变通，从而降低了制度的权威性。并且由于村民对法律比对地方立法更为关注和了解，这样有利于村民了解自己的权利，进而维护自己的权利。第二，完善村民会议制度，使其真正地成为村民行使自治权的机构。根据现代民主理论，任何一个共同体的全体大会或者代表大会都是其最高的权利（权力）机关，而且也是必不可少的机关，因此村民会议是任何自治模式都必不可少的，其完善与否对村民自治权的实现程度具有重大影响。第三，完善非正式候选人制度。第四，完善罢免程序。三是建立以自治权为基础、以村民为诉讼主体的自治权救济制度。在实践中，由于对自治权性质界定不清，导致了对自治权受到侵害时，没有明确、有效地诉讼救济途径。最明显的例证就是实现中从来没有一起因为自治权受到侵害的诉讼，大多数是通过行政手段处理的，这与现代宪政所要求的司法的最终救济不符。我们认为没有自治权的司法救济制度是影响村民自治实现程度的重要原因。