民主选举是村民自治的重要环节之一，是村民行使自治权的重要方式。从法律上看，村民自治中的民主选举要求委员会的主任、副主任和委员由村民选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员，选举实行公平、公正和公开的原则。凡是年满十八周岁的村民，只要享有政治权利，都有选举权和被选举权。然而，民主选举能否顺利进行受到诸多因素的影响。在我们看，村民民主意识的高低和选举制度设计的合理与否是两决定性的因素。基于此，我们在调研的过程中主要是从这两方面入手以描述民主选举的真实运行机制。

 

 

    村民自治的含义是自我管理、自我教育、自我服务。这就要求全体村民积极地参与村民自治中来，行使与自己利益密切相关的权利。如果村民不能广泛地参与，自治就失去了自身的意义和价值。由于现实不允许全体村民都直接行使自治权，只能通过选举权来间接的行使自治权，因此村民如何看待民主选举将直接影响村民自治的实现程度。当问及如何看待自己投票选举村干部这件事时，占64%的人认为非常重要，因为村干部的好坏关系到全村的利益；占15.5％的人认为比较重要，因为毕竟这是自己的一种权利；占18.5％的人认为不重要，干部在选举之前就安排好了，选举仅仅是形式。占6%的人认为不重要，因为反正自己当不上，投不投票意义不大。从这些数据可见，经过20多年村民自治的实践，农民具有较强的自治意识，大部分人把投票与自身的利益联系起来，这也说明村民自治从目的上看符合广大村民的意志。因此，村民自治的价值在农村不容否定，现在迫在眉捷的任务上结合社会现实条件，从制度层面上完善村民自治制度。

 

    从历史进程和民主法制建设的角度看，农村的宗族努力代表了一种落后的社会力量，它对现代民主的生存发展有着极大的危害性，宗族势力的存在是民主法制化的最大威胁之一。在调查中，我们发现随着农民法律意识的提高和社会经济、文化的发展，宗族观念逐渐淡化。但是，由于各种因素特别是利益因素的影响，宗族观念在一定的范围还继续存在，占27.5%的人希望在主要的村干部中，至少有一个是自己宗族的人，占45％的人对村委会中主要干部是否有自己宗族的人持无所谓的态度。然而在我们预料之外的是，黄石作为经济发达的地区，占48％的人希望在主要的村干部，至少有一个是自己宗族的人。而十堰作为经济比较落后的地方，占14%的人希望在主要村干部中，至少去一个是自己宗族的人，占72%的人对此持无所谓的态度，这组数据与一般的结论（认为经济越发达宗族观念越淡薄，经济越落后宗族观念越浓厚）不符。通过专访发现，在黄石地区农村有许多企业（特别是矿业）和集体经济，在这种情况下，可供村委会支配的经济权力较大，选择不同的人当村干部将直接影响自身的利益。而在经济条件差的地区，村委会可供支配的经济权力几乎为零，他们唯一的职责就是帮乡、镇政府收税费，并且税费由国家统一规定，村委会无自由裁量权。在这种情况下，谁当选村干部对自身利益的影响都一样。由此可见，宗族关系到底还是一种利益关系，不过是希望同宗族的人当选后能对自己有所照顾，带来一些特殊的利益。

 

    村民通过民主选举产生村委会，让村委会作为自治组织就是为了填补国家权力退出农村后所出现的公共管理和服务上的真空。也就是说，在农村实行家庭联产承包统分结合的双层经营体制之后，仍然需要一些社会服务，来弥补以家庭为单位的经营方式之不足。村委员的主要任务就是要以村的利益为目的，履行好自己的管理、服务职能。因此，村民以什么条件来选举产生村民委员，直接决定着此目的能否实现。当问及在选举村干部时，哪个条件你最重视时，86%的人认为最重要的条件应为办事是否公道，敢不敢代表村民说话；4.5%的人认为看对自己是否有利；4%的人认为看见是不是自己一家子，2.5%的人持无所谓的态度。由此可见，绝大多数的农民能抱着一个公平、公正的心态，从村中公共利益出发来选举村干部。

 

    综合上述几组数据的分析，我们认为从农民自身的民主意识看，农民参与自治的积极性比较高，实行村民自治是完全可行的。因此，可以断言《组织法》实施状况不佳，关键原因在于自治环境较差和自治制度设计不合理所致。

 

 

   制度设计本身的合理性与制度功能的实现程度有着密切的联系，选举程序设计的是否合理将直接影响村民自治权的实现程度。因此，我们针对选举程序的每一环节都做了问题设计，以考察程序本身的合理性以及现实中存在的问题。

 

    民主选举是村民自治权寄存的过程，提名和确定候选人关系到自治权的寄存对象问题，故特别重要。从自治的全过程来看，选举是民主纵向结构的起点，而选举模式的划分则取决于候选人的提名方式和确定方式。如果候选人的提名方式与确定方式不民主，那么整个选举就失去了意义。就此我们认为，候选人的确定方式将决定着选举能否真正地体现民主、表达民主，能否保证自己所信赖的、合乎条件的人做候选人。如果候选人产生的方式不民主，其它选举程序设计的再合理，也没有任何实质价值。《组织法》第十条规定选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。这一规定明确了候选人必须由本村有选举权的村民直接提名，也就是说，村委会候选人的提名权在由选举权的村民个人手里，而不在其他人或组织手里，这就在法律上排除了其他与此相悖的提名候选人方式，诸如“协商”，“上级指定”“组织提名”。然而有43%的人回答村委会选举中的候选人是本村村民直接提名的。在荆州调研的过程中，我们针对此问题对某一政府官员予以专访，他说：“就选举方式来说，也不是严格意义的海选，主要还是由村民代表推举候选人。其中候选人名单的确定，除考虑村民意愿外，也结合了乡镇政府的考虑，有一定的安排”。而回答由其它方式（包括村党支部确定，上一届村委会确定，镇（乡）政府确定）产生候选人的占57%。十堰地区的情况最糟糕，其它方式提名候选人的占84%，其中由村党支部确定的占52%。恩施地区相对于黄石和荆州两地区而言情况较差。出现上述现象，除了村民自治的外部环境较差外，其中法律制度设计的不合理是主要原因，从《组织法》的规定来看，它只是原则性的规定了候选人应由全体村民产生，而没有规定产生的途径与方式，在实践中有些地方采取了较有效的方式，并予以制度化了，如“海选”、“两票制”等。这些有益的经验，在完善村民自治制度时应予以吸收，进一步从立法技术上来完善候选人制度。

 

    确定候选人就是要为村民提供选择对象，选出符合自己标准的村干部，因此候选人的数额必须多于最终被选的人数，这样才能提供较多的选择机会，在法律制度上体现为差额选举。《组织法》也明确规定候选人的名额应多于应选名额。确定村委会正式候选人，必须坚持公平、公开、公正的原则，实行差额选举，绝对不能实行等额选举。具体说来，委员要差额，副主任要差额，主任更要差额。调查显示，回答在候选人的人数上实行差额的占49.5%。然而通过专访发现，在实践中更多的是把主任、副主任、委员三种职务混在一起进行差额选举，没有严格地按照各种职位相分离进行差额选举，这与差额选举的精神不符。可见，真正做到严格意义上的差额选举远远低于49.5%。出现这种现象，关键原因在于《组织法》第十四条第一款法律语言表达不规范所致。该条的原文为“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应多于应选名额。”首先本条没有区别村民委员会与村民委员会成员的含义，前者是自治组织，后者是组成自治组织的个人。不是村民委员会实行差额选举，而是充当村委会具体职位的个人应该分别差额选举。其次该条设有差额的最低限度，造成实践中，有的逃避法律规定，尽量缩小差额数。因此建议在立法时要规范法律用语，使法律规范明确易懂，便于操作。

 

    村委会选举要体现公开、公正、公平的原则，就必须有一个公正、独立的机构来组织选举。从以往的经验看，过去村委会进行换届选举，有的地方规定由村委会或党支部主持，有的地方规定由“村选举委员会”主持，有的地方规定由“村委会换届选举领导小组”主持。而现行《组织法》明确规定由“村民选举委员会”主持选举工作，这样以来，其它机构无权主持村委会的选举。按规定选举委员会成员的产生有两种方式：一是由村民会议推选产生；一是由各村民小组推选产生。除此而外，任何组织和个人不得委派或指定村民选举委员会的成员。这样做是为了充分发扬民主，确保被推定的成员为大多数村民所认可，以提高选举结果的可信度。然而调查结果显示，占46.5%的人回答村民选举委员会是由村民会议或各村民小组推选而产生的，回答以其它方式（乡镇政府任命，村党支部、村委会确定）产生的占36%，回答不清楚的占17.5%。《组织法》仅仅规定了选举委员会的产生方式，没去规定其权利与义务，这在立法上是一个不足，建议完善时予以补充。

 

    选举委员会把所有的选举工作准备完毕后，就要积极地动员村民参与选举进行投票。一般说来投票方式包括召开选举大会并设立投票站，投票站要设在大会现场。流动票箱只是一种辅助形式，主要针对老弱病残等不便到现场投票的人。调查结果显示占53.5%的人回答是在选举大会会场设立专门投票箱进行投票的；回答用流动票箱投票的占26.5%，其中十堰地区高达42%。在调研的过程中，我们对很多经常使用流动票箱的村进行了专访，发现之所以会出现这种现象，原因有二：一是村委会失信于民，村民认为选举仅仅是形式，最终的结果早就安排好了。二是村委会的工作仅仅是执行上面的工作任务，而对村中的公共事务漠不关心，以至于村民认为投不投票，投谁的票，与自己的利益关系不大，故大多数村民参加投票的积极性不高。在这种情况下，为了完成选举的形式，不得不采用流动票箱。这组数据的结果与对宗族意识调研的结果不谋而合。

 

    在选举现场保证选民不受干扰，充分自由地按照自己的意志填写选票，这是实现选举公正、公平的重要环节。中国的选举制度，没有设立秘密写票处的传统，习惯于在选举大会会场当场公开写票。填写选票的过程中交头接耳、东张西望现象比较普遍。这种写票方式，很难反映选民的真实意愿，或迫于某种压力，或碍于情面，而违心地“随大流”，结果使选举的民主性大打折扣。为此《组织法》第十四条明确规定选举时，设立秘密写票处，把设立秘密写票处予以制度化在中国的选举实践中具有重要的开创意义。然而，调研结果显示回答没有设立秘密写票处的占29.5%，而回答在公开场合自己填写的占56%，代写员填写和委托别人投票的共占14.5%，即使在经济发达地区回答在公开场合填写的人也高达48%。从专访中发现出现这种现象的原因在以下几点：一是人们的民主素养不高，不能充分的认识设立秘密写票间的意义，广大村民特别是村干部和选举委员会认为设立秘密写票处比较麻繁。二是在经济比较落后的地区，设立便利的条件设立秘密写票间。

 

    选举首先要明确候选人，而候选人一般是由多数人的意志确定的，它不能反映少数选民的意志，因此，在选举的过程中除正式的候选人之外，按照自己的意愿另选他人是表达少数人意志的重要渠道。特别是在候选人不是按法律规定而是由党支部等其它组织任命时，非正式候选人制度成为表达民主的重要渠道。当问及除正式候选人之外是否另选他人，回答可以的占61%，回答不可以的占19.5%，回答听领导的安排的占10.5%，占9%的人不知道。在实施调研的过程中，发现有些村选举有时搞了几次才最终确定下来，原因在于村民没有选正式的候选人，而是另选他人。由于《组织法》没有规定非正式候选人制度，所以乡镇政府以选举不符合法律规定为由不同意选举结果，直到选出自己称心满意的村干部为止。可见，增设非正式候选人制度即可以完全表达民主，又可以遏制指定或委派候选人的现象，故建议在完善村民自治制度建立非正式候选人制度。

 

    投票程序结束之后，便进入选票的统计阶段。《组织法》明确规定选举委员会应当场公开计票，具体说来就是选票要当场开箱、现场计票，不允许票箱和选票脱离群众的视线以逃避监督。否则，就有可能出现不规范行为进而产生争议，造成选举失败。因此，选举现场公开计票成为选举有效性的必要条件。调查结果显示，回答在全体选民面前公开计票的占54.5%，以其它方式（选举委员会单独计票和在村民代表面前公开计票）的占35.5%，占10%的人回答不知道。选举结果出来之后，要由村民选举委员会确认选举是否有效，如果有效应当场公布选举结果，并颁发当选证书，向全体选民写出书面公告。不允许任何组织和个人以任何借口不当场公布选举结果，或拖延公布时间，《组织法》对此也有明确的规定。调查结果表明，回答选举结束后立即公布的占66.5%，回答选举结束后第二天或更晚才公布的占15.5%，回答没有公布的占8.5%，还有9.5%的人不知道。