基层群众自治组织这一概念，在我国制宪史上首次见于1982年制定的现行宪法。现行宪法第111条规定：“城市和农村按居住地区设定的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”可见，村民委员会是基层群众自治组织之一。从现行宪法的规定开始，到1987年试行第一部《村民委员会组织法》（后文都简称《组织法》），再到1998年正式出台的《组织法》至今，村民自治的实践和制度构建在我国已有20多年的历史了。纵观村民自治的发展历程，其制度完善都是以经济市场化和政治民主化为契机，并且每一次较大的社会变革，都会促进基层民主政治建设的发展。正是基于这种理念，我们断言：税费改革和农网改造等重大政策的推行将为基层民主建设提供良好的社会环境。因此我们应该抓住历史契机，在理论研究和制度构建上进一步完善农村民主法治建设。我们组织这次调研，就是要发现应然的法律规范与实然的社会事实之间的落差进而找出这种落差存在的各种原因，为完善村民自治制度提供第一手材料。

 

    由于各种条件的限制我们仅选择了湖北地区作为调研对象。考虑到湖北经济发展不平衡的现状，我们有意识地选择了具有代表性的地区：黄石、荆州、十堰、恩施。黄石是经济发达，工业化程度较高的平原地区。荆州地处江汉平原腹地，农业比较发达。十堰是交通塞闭、经济落后的山区。恩施是民族自治地区，经济条件甚差。我们认为这四个地区，能够代表湖北的全貌，具有科学性和合理性。

 

    我们调研的方式主要有两种，一是发放和填答调查问卷。二是在分析问卷的基础上，对一些我们认为仅参考统计数据不能解释的问题和现象进行专访，以发现统计数据的真实含义。在调研之前，我们研读了《组织法》的条文及其解释，查阅了最近几年来有关村民自治在理论和实践上的研究成果，总结了《组织法》在实施中的若干理论和实践问题。在上述工作的基础上，进行了问卷设计。在设计问卷的过程中，我们主要遵循以下指导思想：一是紧扣《组织法》的条文，几乎每一个主要条文都设计了相应的问题，甚至对有些重点条文设计了几个问题。二是严格区分客观问题和主观问题，问卷之中大量的问题是让被调查者就身边的客观现象进行描述，尽量保持问题的客观中立性，以免被问卷人搀杂个人主观因素。当然为了考察农民相关的法律意识，我们也设计了主观问题，但数量较少。三是为使问卷能够真实地反应客观事实，我们在问卷设计时，充分考虑到被问卷者文化程度参差不齐的现状，尽量做到问题浅显易懂，用语简洁清晰。四是尽量全面地考虑每一问题可能出现的答案。上述指导思想使得问卷本身具有科学性，这是本次调研能够真实地反应《组织法》在湖北省实施状况的原因之一。在问卷的过程中，为了保证被问卷者能够实事求是地回答问卷问题，本次问卷采取了不记名的方式。专访也使得本次调研具有深刻性，每一个调研人员都做了大量的访谈，并形成了书面文字，找出了某些疑难数据背后隐藏的真实原因。特别是在调研完毕后，每位调研者详细地描述了自己所在调研地区的实际情况，让我们真实地感受到由于地区之间的政治、经济、文化等方面的差异，导致了同一法律制度在不同的地区，可能出现截然相反的实施状况。这让我们深深地感受到在这样一个发展极不平衡的国家里，厉行法治之艰难。

 

 

   《组织法》是村民自治的制度表现形态，其主要规范对象是村委会的产生、组织、职权、运作方式、终止这一动态过程的诸环节，因此其立法的逻辑起点是村委会的权利与义务（当然也有很多学者对此提出质疑，认为村民自治的立法逻辑起点应为村民的自治权）。考察村委会与党支部、基层政权之间的关系就是要从外部环境入手，发现影响村民自治的各种外部因素，从社会系统中来把握村委会的现实地位，以便从整体上了解村民自治的实施状况。

 

    《组织法》颁布至今已有六年，可以说在整个法律体系中，它与农民的利益最密切，农民应该是比较了解的。但实际情况是：“熟悉”该法的人只有11%，“了解”该法的人只有31.5%，“仅仅听说过”的人占28.5%，“没有听说过”的占29%。我们认为：一方面，实施法律是公民知法的最重要途径，而知法又能促进法律的实施。从问卷反映的实际情况来看，了解和熟悉《组织法》的总人数没有超过50%，可见该法的实施状况是比较差的；另一方面，也说明村委会没有认真履行《组织法》第六条规定的村民委员会应当宣布宪法、法律、法规和国家政策的义务。《组织法》作为与村民关系最为密切的法律，承载了广大村民的权利和义务的重要信息，如果村委会不向村民宣传与他们利益息息相关的法律法规，就等于以消极不作为的方式剥夺了村民最重要的知情权，使其不能有效地维护自己的合法权益。调查表明，在这一点上许多村委会没有真正做好。也许村委会认为村民可以通过新闻、报纸、广播等途径来获知该法，但这仍然不能免除其宣传《组织法》的义务。从地区分布来看，黄石地区没有听说过《组织法》的占12%，了解和熟悉该法的共占50%；荆州地区回答没有听过说的占26%，了解和熟悉的共占40%；十堰地区回答没有听说过的32%，回答熟悉和了解的共占42%；恩施地区回答没有听说过的占46%，回答熟悉和了解的占38%。正如前文所述，这四个地区在地理状况和经济条件方面具有典型的代表性，从这组数据可以看出经济发达地区相对于经济落后地区而言，《组织法》实施的状况要好的多，这也符合马克思主义关于经济基础与上层建筑之间关系的一般论断。在十堰地区调研的过程中，我们就此问题对有关村干部进行了专访，他们认为在贫困的山区，农民的民主意识淡薄，核心问题是致富问题，因此村委会的主要任务是结合政府政策，搞好产业结构调整（最典型的就是大力发展黄姜种植业）。通过专访发现，由于村委会与政府关系没有理顺，将行政指导变成行政命令，强制推行结构调整，结果在农民的心目中形成了一个必然的规律：“政府要搞的，总是稿不成”。由此可见，如何协调农村的经济发展与法治之间的关系是一个深层次的法理问题。在我们看来，问题的症结在于如何将自治权的范围、效力、救济手段制度化，不但要研究自治权与国家权力的对立面，而且还要研究二者之间的同一性，努力探讨二者之间的最佳契合点。

 

    村委会是在人民公社实行政社分开，建立乡镇政权的过程中在农村逐步建立起来的。农村实行家庭承包经营等责任形式后，对以三级所有队为基础的人民公社体制进行改革。在改革的过程中，在原来生产大队（有的在生产小队）的基础上建立了村民委员会，这一过程是计划经济逐渐向市场经济推进的结果。在这一过程中国家权力收缩，还权于民，使得农民有了自治的空间。村民委员会是村民自治的组织载体，它的性质是基层群众自治组织。它具有以下三个特征：一是基层性。村是我国农村最基层的单位，是村民长期生产、居住、生活的单位，跟村民的关系最直接、最密切。二是群众性。村民自治的主体是本村村民，村民都有权参加村民自治，村委会由村民直接选举产生，是村民自治的执行机构。村民大会由全体村民参加，是村民自治的权力机构。三是自治性。对于村民自治范围内的事项必须由村民自己决定，任何组织和个人都不得干预。调查表明，回答村民委员会是基层群众自治组织的占54%。其中黄石地区占 72%，荆州地区占56%，十堰地区占58%，恩施只占30%。村民委员会作为自治组织，它区别于国家政权机关。在我国国家政权机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关。因此村委会不是一级国家政权组织，也不是国家政权机关的派出机关。而实际情况是，回答村委会是乡镇政府的下派机构或国家政权组织的占36.5%。其中黄石地区占14%，荆州地区占38%，十堰地区占34%，恩施地区占60%。这说明在实际生活中，把村委会当成一级政权组织亦或是乡镇人民政府的派出机关，进而把行政工作交给村民委员会去做或者包办代替村民自治范围内的事项，这种现象普遍存在。回答不知道村委会性质的占15％，其中恩施占32%。民主选举是村民自治的重要标志。村委会是村民自治的具体组织者、执行者，选举自己信任的人组成村委会是实行村民自治的前提和基础。村委会是否公平、公正、公开地选举产生，是检验村民自治是否实现以及实现程度的重要标志。正因为如此，《组织法》第十一条明确规定村民委员会主任、副主任、委员三种职务都必须由村民直接投票选举产生。不得先选举村委会委员，然后再由村委会成员相互推选主任和副主任。同时，该条规定的直接选举是指本村选民直接投票选举，不得采用户代表选举，更不得采用村民代表选举村民委员会主任、副主任和委员。同时，该条也采用了禁止性的规定：“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这样规定是防止有些地方指定、委派村委会成员，随时撤换村民委员会的成员。法律这样明确的规定对保证组织的高度自治性和稳定性具有极其重要的意义。调研发现回答村委会成员是直接选举产生的占59％，其中黄石和荆州地区均超过70％，而恩施和十堰地区均没有超过50%。回答村委会是由乡（镇）政府任命或村党支部确定的占34.5%，十堰地区尽高达60%。回答不知道村委会是怎样产生的占6.5%。在后面的调研中发现，即使回答村委会是直接选举产生的人占59%，我们对这个数据仍不容乐观。因为在很多地方候选人不是村民直接提名的，直接选举仅仅是在候选人已确定的情况下进行的，这样使得直接选举流于形式。

 

    如果说民主选举是实现村民自治的方式之一的话，那么自我管理、自我教育、自我服务就是村民自治的内涵。村委员作为村民自治的组织载体，必须履行好管理、教育、服务等职能。具体说来村民委员会的主要任务有：办理本居住地区的公共事务和公益事业；调解民间纠纷、维护社会治安；向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。《组织法》对这些任务也作了规定，第五条规定了其经济职能，第六条规定了其在法制建设和精神文明建设方面的职能，第七条规定了其在民族团结方面的任务。在调研中发现，回答村委员主要是管理村中的公共事务，为村民提供服务的人占52%。可见，村委员作为自治组织在履行自己的职责方面不尽人意，这也是村委会缺乏凝结力，村民参与自治积极性不高的重要原因。村民自治作为国家还权于民的产物，它奉行“乡政村治”的理念，这样农村就形成了乡镇管理与村民自治并存的二元局面，过去一直延伸并介入到基层社会中的国家权力被收到乡镇。乡（镇）作为国家基层政权对本乡镇行使的行政管理权，不直接具体管理基层社会事务。乡以下建立的村民自治组织，自主地管理基层社会事务。二者在不同的范围内履行自己的责职，不能相互代替，然而实际情况是回答村委会主要是执行乡镇政府的工作任务的人占32%，并且做出这种回答的各地区的百分比相对而言相差不大（相差16个百分点，在前面对某些问题的回答甚至相差46个百分点），可见，村委会执行乡镇政府的工作任务是一种普遍存在的现象。在专访中发现，许多村委员主要是征收税费，这种现象与村民自治的政策法律环境有密切的关系。我们认为由于费税改革的有效实施，在农民负担减轻的社会背景之下，将会为理顺基层政权与自治组织之间的关系营造一个良好的社会环境。

 

    民主决策是村民自治的核心内容，它是指涉及村民切身利益的事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见做出决定。村民民主决策的基本形式是由本村十八周岁以上村民组成的村民会议，村里的重大事务村委会必须通过村民大会由全体村民讨论决定之。调研结果表明，回答村里重大事情是由全体村民会议决定的人只占22%，可见，《组织法》规定的作为最高决策机关的村民会议流于形式，没有体现应有的地位。而回答重大事情由党支部或党支部和村委会共同做出的占49%。我们认为，之所以会出现这么大的差距，原因在于村民自治的实践中，村级党组织与村委员会的关系没有理顺。《组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”村党支部的主要功能是政治领导，即提出全村经济发展与精神文明意识的意见，并通过村委会党员的工作，把党的政策和意图变为群众的自觉行动。而现实中许多党支部把这种领导理解为对村中公共事务的领导，决策、执行、管理村中大事，更有甚者，有些基层党支部倾向于将村委会视为基层的政府组织，往往比照国家政权中的党政关系来处理与村委会的关系，认为自己是村内各项事务的领导者，这种现象特别在市场经济落后、民主意识淡薄的山区比较突出。在十堰地区回答重大事情由党支部或由党支部与村委会共同作出的占62%，恩施地区的占48%即为例证。为此，建议在完善村民自治制度时，应该明确基层党支部领导功能的含义及其领导范围。

 

    前面在谈到村委会性质的时候，对其与基层政权之间的关系有所涉及，这里专门谈一下此问题。乡镇政府与村委会是否为应规定为领导关系，在立法过程中一直存在较大分歧意见，一种意见主张应规定为领导关系，理由是：（1）乡镇政府的许多工作必须依靠村委会办理，不是领导关系，村委会可能不听从指挥，乡镇政府的工作就无法落实。（2）领导关系与村民自治并不矛盾，民族区域自治也是自治，但上级政府与民族自治地方的政府也是领导关系。（3）现实中的领导关系，不应改变。另一种意见认为不能规定为领导关系，理由是：（1）村委会是基层群众自治组织，不是乡镇政府的下级，村委会干部不是国家公务员，不拿国家工资。他们的补贴是农民给的，当然就不存在领导关系。（2）基层群众自治组织与民族区域自治不同，民族区域自治是政权性自治，自治地方的政府仍然是一级政府，只有执行国家法律、法规和上级政府的各项指示、命令的义务。因此，必须接受上级的领导，而村委会只负有遵守和宣传国家法律、法规和政府各项指示、命令的任务，没有具体执行的义务。因此，不存在领导关系。（3）领导意味着乡镇政府可以任命和撤换村委会干部，可以改变、撤销村委会做出的决定，可以命令村委会办理各种各样的政府工作，也可以将属于村民自治范围内的事项收到政府手里来办，如果这样村民自治也就无从谈起。立法时反复研究，认为第二种意见符合村委会的性质。但在问及乡镇政府与村委会关系是什么时，回答领导、被领导关系的占41.5%，而且四个地区的最大差距只有22个百分点，相对而言较小。这说明二者的领导被领导关系在各个地区是普遍存在的现象。按《组织法》第四条规定乡镇政府对村委会的工作应当给予指导、支持和帮助，指导就是对村委会如何依法开展自治活动给予引导，不能强迫命令，只能通过培训、宣传、说服、动员等方式引导村委会在法律规定的范围内积极活动。支持和帮助就是要对村委会依法开展自治活动给予尊重和肯定，对村委会在工作中遇到的各种阻力和困难帮助协调解决，在物质等各方面提供援助，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。调查结果表明，回答乡镇政府与村委会是指导协助关系的占46%，并且四个地区的最大差距只有14个百分点。无论是回答领导、被领导，还是回答指导、协助关系四个地地区的最大差距相对而言都比较小，在说明在处理村委会与乡镇政府之间关系问题上各地的情况基本一致。

 

    在乡镇政府与村委会关系是领导与被领导现象还占有相当大的比重（41.5%）情况，一些乡镇政府都会在不同程度上不同意村委会民主选举，当问及出现这种现象的原因时，有48.5%的人认为原因在于乡镇政府担心民选干部不听话，乡镇任务村里无法完成，这一原因位于各项原因之首。在实践中政府在农村的主要工作任务是收缴公粮、税费，完成其他工作，这些因素成为乡镇在村民选举过程中主要考虑的因素，当然乡镇政府这种考虑无可厚非，是由法治环境造成的。可见，改善法治环境，理顺各种社会关系，是促进村民自治所必须的外部条件。