4月7日，2012年民商法学博士生学术论坛在中南财经政法大学隆重开幕。此次论坛由中南财经政法大学研究生院、中南财经政法大学法学院、中南财经政法大学民商法研究中心主办；由中国农村土地法律制度研究中心、中南财经政法大学民商法典研究所、中南财经政法大学侵权行为法研究所承办。本次论坛主要围绕“农村集体土地征收问题立法的法理研究、农村集体土地征收立法的具体制度研究、集体建设用地使用权法律制度研究”等三个主题展开了深入的探讨和交流。
主题报告一：农村集体土地征收问题立法的法理研究
岳红强博士报告：尊敬的各位领导各位来宾，以及全国各地的民商法的精英，大家上午好，我是中南财经政法大学法学院2011级民商法学博士生岳红强。今天非常荣幸能够参加本届全国民商法学博士论坛，而且要非常感谢主持人把第一个机会给了我。我本人作为参加本次论坛主要有两个原因，从情感上讲，我是农民的儿子，关注“三农”问题是我关注自己的根，从生长来讲我是一个法律人，关注“三农”立法是每个法律人义不容辞的责任。我之所以选择社会转型中的农村土地征收立法价值目标与功能定位，起初的原因是受高老师在09年《中外法学》发表的“论集体土地所有权主体立法的价值目标与功能定位”。更为深层次的原因是我对土地征收立法的价值目标与功能定位有一个深深地思考，关于研究这个问题的原因我在PPT上列了几个图片，我对这个问题深思的时候，我会感觉当今关于土地征收立法，中央对土地征收非常关注，对“三农”问题也非常关注，关于土地征收的立法规定有很多，国务院也有相关的行政法规以及国土资源部制定将近十个关于加强土地征收管理补偿的通知。现在关于土地征收有立法，但是我们看下面的图片就可以知道，有立法规定为什么我们还会引发这么多的土地纠纷问题呢？下面第一个图片发生在河南省驻马店的一个闹剧，在今年年初，温家宝总理刚到上蔡县进行考察，结果刚走了一个多月，当地就把土地给进行征收，最后因为媒体的关注才不了了之，使这个事件早早谢幕。所以我在深思，我们的土地征收立法目前现行的规定到底出了什么问题？这是土地征收立法价值目标与功能定位的主要原因。
（岳红强博士报告）
我们知道土地是人类宝贵的资源和发展根基，也是农民最稳定，最可靠的社会保障，早在08年党的十七届三中全会就通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，明确指出必须要切实保障农民权益，始终把实现好维护好发展好广大农民的根本利益作为一些工作的出发点和落脚点。伴随着高速城镇化和工业化，房地产业如火如荼的发展，土地价值被不断推高，利益分配不均衡，农民失去了土地，既没有得到就业安置也没有得到社会保障，导致了上访群体性事件愈演愈烈，甚至出现自焚事件。今年2月份温家宝总理在国务院常务会议上提出今年要制定出台农村集体土地征收补偿条例，从这个思路来讲，关于土地征收的立法有两条路，一种是先修改土地管理法，然后再制定征收条例，但是因为土地管理法的修改涉及到方方面面，整个利益的群体很难协调，所以最终国务院选择了先出台土地征收补偿条例，这个可以不经过全国人大常委会就可以直接出台，也是反映了当前国务院要求通过法律途径解决征地矛盾的问题已经迫在眉睫。
我的这一篇文章主要分为三个部分，第一个部分是对现行农村集体土地征收制度进行评析，指出现行土地征收立法存在的主要问题。第二个部分是对土地征收立法的价值目标选择提出一些自己的看法。第三个部分是如何对土地征收制度功能进行正确定位，提出了一些思考。首先看一下我国现行农村土地征收的立法概况。我国现行的农村土地征收立法具体包括，首先是宪法，在第十三条的第三款明确规定国家为了公共利益需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给与补偿。《物权法》也对土地征收提出了明确的规定，1986年出台的《土地管理法》是我国首次以法律形式对土地征收进行规定，后面经过了三次修改将征地审批权收归省级政府和国务院，建立了两公告一登记制度，但是现行《土地管理法》立法规定之后征地程序规范，导致违法征地以租代耕现象普遍存在。还有《土地管理法》的实施条例，这个条例制定以来到现在从来没有修改过，关于土地征收的其他法律分布在国务院其他的规章中。通过对这个问题的分析，我们发现我国现行的土地征收主要存在以下四个方面的问题：一是土地征收目的不明确。我国现行的《土地管理法》乃至于《物权法》对土地征收的范围没有明确的规定，公共利益范围界定模糊，本身公共利益就是一个很难界定的问题，即便是对公共利益的范围向国有土地房屋拆迁补偿办法那样明确，恐怕也不能解决现行征地问题。第二个问题就是征地程序不规范，不透明，征地双方地位不平等，信息不对称。第三个问题是利益分配不均衡，土地征收补偿分配安置制度不完善。第四个问题就是征地监督机制不健全，矛盾尖锐突出。
关于法律的价值目标与功能定位两者之间的关系，一般的法理看来，法律的价值是法律功能的目标和目的，法律功能是法律价值的实现主要手段和途径，关于我国农村土地征收立法的价值目标，我提出了四个方面的选择思路。第一以人本主义为理念、建立多层次、结构性的多元价值目标体系，第二是维护公共利益和保障私权向注重，第三是程序正义和实质正义相结合，第四是本土化和可持续发展的理念。关于土地征收立法的功能定位，我提出了五个方面的功能：一是推动社会变革，统一修改整合现行分散土地征收立法规范；二是平衡协调各方利益，共享改革发展成果；三是完善补偿报保准和方式，充分保护农民的合法权益；四是规范征收与补偿程序实现程序正义，五是完善救济和保障制度，稳定社会秩序。
历史证明依法治国是历史发展的必然，更是保障国家长治久安的根本法宝，从计划经济到市场经济的转型，公权利益本质上代表一种特群，一种不平等，与市场经济逻辑格格不入，现在土地征收立法应该让公权利益回归其本来定位，真正实现利益的均衡发展，立法的完备意味着知法治的完善，纸上的法变成形式上的法才有意义。国家对公权力的制约应该引入法治机制，国家立法对公全力的惩罚就应该像父母对孩子的惩罚一样，孩子不打永远长不大。谢谢大家！
祝只舟博士报告：我报告的题目是“论农地的公益性及农地征收中的公益衡量”，主要目的是探讨公益性之所在以及农地征收之中如何进行公益衡量，进而提出农地征收的公益标准应该是超乎农地征收的重大利益，而不是普通的公共利益。报告的主要思路是五个部分，一是提出问题，农地的公益性是什么，二是相关制度完善中如何进行制度设计，三是农地征收中的公益冲突，以及对农地公益性权衡的缺位。四是针对立法和实践当中存在的问题提出一些针对性的立法建议。
（祝只舟博士报告）
首先我简单介绍一下农地的公益性表现在什么地方。我认为其主要表现在三个方面，一是经济安全，二是环境保护，三是社会稳定。在经济安全方面 最重要的就是粮食安全，因为粮食安全是一个国家经济安全的重要组成部分，同时也是解决人类温饱问题的物质基础。农业为国民经济运行的低端，是整个国民经济运行的基础，如果没有一定的农业物质保障，那么整个国家的经济运行体系就会受到某种制约和负面影响。在环境保护中，环境公益主要表现在两个方面，一是农业本身就是人类自然资源和生态系统的一部分，保护农业就是保护人类的自然环境。二是农业发展有利于改善环境质量，降低环境污染。三是社会稳定，主要表现在我们国家的农地制度对于社会稳定的促进和保障作用，实质上是一种制度正义。比如集体土地所有权对农地产品的配制，家庭承包经营制最大限度的实现了农村劳力资源和农地资源的配置，在农村社会保障制度不完善的情况之下，发挥了社保的功能，这是为国家立法所认可的，但这种社保功能在制度上如何体现呢？首先为了保护农业公益性，国家在相关法律中对农地物权人进行了各种各样的限制，比如对其所有财产的一般限制，还有针对农地本身的特别限制。特别限制主要表现在两个方面，一是土地权利主体资格的限制，二是物权的限制。在资源方面个别不得取得土地所有权，对物权权能的限制，不得破坏抛荒和改变用途，不得擅自改变土地用途，这是对使用权的限制。这些一般限制和特别限制的立法目的就在于保障农地的公益性，促进农地的公益性。比如一般限制在于不得损害公共利益，但是特别限制就在于维护和增进农地的公益性。
由于对农地物权的特别限制，造成了农地物权人的利益损失，比如农地发展权权责上剥夺，还有利益损失，比如改变用途带来的增值收益损失，为此国家为了平衡农地物权人的公益损失，就制定了农业补贴，支持农业，补贴农民。在农地征收当中是否也存在这么一个问题，农地征收立法的目的不仅仅在于实现农地征收本身的公益性，也在于维护农地的公益性。相当于在农地征收当中保护农地物权人的利益一样，也要兼顾到农地本身的公益性。因为农地征收要对被征农地的公益性造成破坏，这个破坏就意味着社会公共利益的损失。现行立法是如何对待这损失的呢？或者说面对农地公益的损失，国家立法采取了什么策略？我们国家的《土地管理法》还有其他相关法律在征收当中的保障措施主要有程序和实践上两方面，在实践上出台了占补平衡制度，以保障耕地的总体存量，从而维护耕地制度的公益性。还有一个方面，对农民社会保障费用的补贴，这也是对社会稳定公益的保障。这种模式本质上是采取了一种替代模式，也就是说，用其他的措施来保障农地本身的公益性，这种替代模式是否合适呢？是否合理？这是非常值得怀疑的。占补平衡有一个前提，那就是大量的可利用的可以开垦开发整理出来的未利用的资源，我们国家的国土面积非常大，但是可以开发利用的非常少，特别是在东部沿海、中部内陆地区几乎没有再开垦的未利用地，在西部大部分是不可开发利用的地。我们国家的《土地管理法》在规定占补平衡制度的同时，占补平衡只针对了耕地的保护，而没有保护林地和草地，这些资源的公益性没有补偿。社会保障费的补偿，在现实中增加了项目的补贴，但是增加了项目没有增加数额，在实践上没有变化，在稳定就业方面的功能无法弥补，因为土地和农地不仅仅是一种财产，还是一种生产资料，是就业的场所和保障。在程序方面也存在很多瑕疵，比如没有明确公益审查的责任，没有针对农地公益性进行审查程序，没有相关利益主体代表参与进去，这些都造成了农地公共利益形同虚设，农地的公益性考量无法体现。比如公益悖论对于公共利益的架空，宪法在规定征收的时候必须有公共利益的目的，造成了征地费用问题，一方面国有土地存量一定的，另外所有城市的土地必须是国有土地，这样就造成了以城市化为借口，对集体土地进行征收，以及各种商业开发。城市化是人的城市化，而不是土地的城市化，城市化过程是农民生活方式和就业方式自主选择，如果城市化的范围定为土地的城市化，就取消了农民的主体性，农地本身的公益性更是一种文化体现。为了弥补这些制度缺陷瑕疵，我们有必要全面审视替代模式是否合理，是否可行。我个人认为应该是把这种替代模式换成一种高标模式，直接提高公益征收的公共利益标准，尽量减少对农地的征收行为，使一切尽可能的土地利用去利用集体建设用地和国有土地，把农地作为一种公益课题保护起来，这样高标模式最重要的是公益衡量。在确定这种高标准公益征收的时候，如何衡量作为征收目的的公共利益和农地本身的公益性，我们有必要比较一下这两种公共利益有何区别。主要在这样几个方面，首先作为征收目的的公共利益，其实是农地用途公共利益，或者是待建项目建设项目的公共利益，这个公共利益是一种事后的公共利益，不确定的公共利益，主观的公共利益，因为不为人所感知，并不为社会收益。主观性和行政性决定了这种公益具有违约风险，存在政府背信行为，为了一种不确定的公共利益损害了确定的公共利益，这种公共利益是不是高标准的公共利益？结论非常肯定。在进行公共利益衡量的时候，我们借鉴《行政法》上的比例原则，有适当性原则，必要性原则和狭义的比例原则，从数量和质量两个方面进行衡量，在数量上是有更多的人收益，是不是能为同样多的人提供更高质量的公益保障，这是质量原则在公益征收当中最核心的内容。为了保障公共利益还有一些制度性的程序保障，由于时间关系我就不一一说。最重要是我们讨论农业征收目的的时候不把注意力放在对公共利益的界定，而放在农地征收利益的衡量，这是国外立法的一般做法，也是国内未来农地征收立法的必然选择。这是我整个论文的最核心思想，希望大家多多批评指正，谢谢大家！
李长兵博士报告：尊敬的各位老师，各位同学大家上午好，非常感谢主办方给我这次发言的机会。我发言题目是“农地征收中的农民合法权益保障研究”，我的发言大概分为五个方面。首先是问题的提出；其次是通过建立博弈中的模型，分析土地征收过程中的利益博弈；三是探讨农地征收过程中农民合法权益问题。从20世纪20年代博弈论诞生以来在当今众多学科理论研究中被广泛采用，在许多方面充斥着传统政治学经济学的思维方式，颠覆了对现在的经济现象和经济行为的认识，博弈论被广泛运用于研究利益主体在相互影响之下的决策机制，以及制度演变过程中的制度机制分析。我国的农地征收是土地利益的再分配过程，国家作为支撑主体的地方政府与用地农民和利益单位之间形成了博弈关系，由于政府农民和利益单位之间扮演的角色和所处的不同地位，导致三者的矛盾日益激化。我通过分析各利益主体的纠纷状态，旨在揭示互相之间的利益冲突和深层次的原因，为改善我国农地征收制度确定合理的农地征收补偿机制提供参考。
农地征收过程中的利益博弈。根据博弈论的基本原理，博弈论的过程包括三个基本要素。本文分析的博弈模型涉及到的决策主体，应该包括地方政府、农民、开发商三者，地区政府充当着博弈规则的制定者和博弈论的采纳者，决策依据主要包括地方财政收入最大化，地方政绩提升以及社会维稳的需要。农民的决策依据应当是土地征收以后补偿是否充分的问题，考虑土地被征收以后生存就业以及社会保障因素，开发商作为集中代表，把追求利益最大化作为目标，把成本和核算和项目的可能性研究作为目标。开发商与地方政府谈判，成为利益博弈中纯粹的博弈者。
二是模型的建立和分析。根据对决策参与人的假设，地方政府在征地过程中可以利用公权力采取一些强制策略，成本非常低。如果农民在征地过程中选择抵制策略就要付出成本，地方政府基于维稳的考虑，农民在自身利益得不到保障的情况下往往选择抵制策略。在本地投资和外地投资方面开发商会选择本地投资，基于环境的考虑。我们需要给定利益主体，在农地征收过程中，各决策主体之间大致可以形成四个，农民的支持和抵制策略性开发商反复投资的策略性，政府以市场出让等。可以形成开发商和农民的博弈矩阵，地方政府和农民的博弈矩阵。地方政府如果采用协商策略，农民往往现在支持。地方政府和农民选择协商和支持策略，对双方效率是最大的，它的博弈均衡是协商基础。第二个博弈模型，在地方政府和开发商博弈矩阵中，对于开发商而言无论地方政府采取市价出让还是地价出让，开发商会选择本地投资或者外地投资。在开发商和农民的博弈矩阵中，开发商和农民是间接博弈。如果农民选择支持策略，开发商会选择在本地投资，反之如果农民选择抵制策略，开发商会根据效益分析选择不在本地投资，开发商更熟悉本地条件，偏好于本地投资。根据上述三个矩阵的分析，可以得出三个矩阵分别是123，开发商农民，本地投资策略，本地投资支持策略，但是实际过程中并不是如此。上述三个博弈均衡中的理想状态往往很难达成，地方政府为了自身利益的最大化可能选择牺牲农民利益，被征地农民在得不到补偿的情况下往往会采取抵制策略，或者是要求政府增加补偿费或者是抵制，那么地方政府会不按照合法程序采取强制征收拆迁。开发商作为地方政府的利益同谋，即使农民抵制开发商也要投资，使得农民成为征地过程中的被动接受者和利益受害者。在我国农地征收过程中，政府实际获得的征集收益超过60%，农民获得的收益只有5%到10%，使得农民和地方政府之间的关系日益紧张，是矛盾不断深化的原因。
农地征收博弈中农民利益流失的根源研究。在农地征收中，地方政府和土地开发商处于强势地位，博弈主体失衡导致了农民利益的流失，但是也有更为深刻的体制和制度上的原因。一是现行法律为地方政府强制征收土地留下了空间；二是产权界定不明晰，农村集体经济组织处于缺位状态；三是现行补偿标准不合理；四是现行体制制度下博弈决策主体的地位不合理。我重点谈一下第四个方面，农地征收过程中地方政府不仅是博弈规则的制定者，也是博弈直接参与者，政府扮演了双重的角色，很容易导致地方政府以公权谋取私利的情况，从而进一步控制整个博弈过程，往往选择和用地单位和开发商结成利益同谋，决策利益不对等导致农民的合法权利始终处于被动接受者和受害者的角色。
四是保障农民在土地征收过程中权益保护的对策和建议。一是规范土地征收行为；二是提高土地征收补偿标准，完善土地征收补偿机制；三是积极探索农地征收中农民权益多渠道救济方式，只有通过合理界定公共利益的合理界限，制定充分合理的补偿机制，完善争议解决和合理的渠道，才能保障农民在征地利益博弈中的均等的决策权和参与权，实现博弈过程中的均衡，最终保障农民的合法权益。
通过博弈矩阵的分析得出上述结论，博弈论作为一种分析工具而言，模型的设定都有它的缺陷和不足。虽然有方法论意义，但是也有不可回避的缺陷，比如说导致无法选择的情况，也有被滥用的分析。结合本文的分析，作为一种经济模型分析，可能会受制于分析的前提，由于考虑到我国农村各级经济发展水平有差异，土地资源分配不均衡性，城市化进程在各地步伐快慢不均，一些因素没有过多考虑，加上缺乏实质数据的支持，我们得出这个结论的适用性会受到影响。在现实征地过程被征地农民也不总是处于利益失败角色，也不排除会获得重大利益的情形。在我国农村土地征收过程中博弈主体远远比这三个更复杂，比如政府就存在中央政府和地方政府之间的复杂关系，各级利益主体会相互制约，影响整个博弈的状态。在农地征收利益博弈模型中应当有它的主体，但是我们现行农村集体经济组织主体中往往缺位，这也是需要进一步探讨的内容。总之，由于时间仓促，在模型建议理论分析粗浅，得出的结论也不够深入和严谨，恳请各位老师和同学批评指正，以促进本文的逐渐完善！
高海博士报告：我主要从三个部分论证征收债务论生成。在国外关于征收性质有两种截然相反观点，国内第一种观点是行政行为论和国外的征收权力论基本类似，国内第二种观点主要是综合行为论，国内第三种观点民事行为论，并没有将征收纳入债务视野，和国外存在很大差异。关于征收性质在理论界有不同的主张，征收性质决定了征收的立法理念，有什么样的立法理念就应该有什么样的法律制度，完善我国集体征收法律的核心理念就是界定征收的内容。
（高海博士报告）
一是征收权力论的困境，有三个问题，前三个角度论证困境，然后提出征收债务论。陈老师在《中国法学》2012年第1期文章中提出我国征收立法全面反映了政府的行政主导性，实际上这也说明我国的征收立法体现了征收权力论，根据不同学者提供的相关数据，从商业性征收比较严重，补偿不到位，上访比例居高不下考虑，要解决中国征收中的现实问题需要对征收权力论进行更新。
下面是征收物权变动之悖论：逻辑的推导。目前国内关于征收物权变动有两种观点，一是原始取得说，二是继受取得说，原始取得说不能提供充分的理论根据，也无法解释台湾地区耕地征收之后耕地上的地上权地下权随之转移的原因。也就是因为如此才为继受取得说提供了使用空间，但是原始取得说脱胎于征收权力论，所以要想为征收取得说预留适当空间，同样需要完善征收权力论。在中国知网标题栏输入“征收”、在期刊栏逐一输入中国法学创新网确定的15种法学核心期刊（CLSCI）检索并统计后发现，民法学者和宪法行政法学者不仅发文数量基本旗鼓相当，而且研究内容也存在很大重合性，08年、11年、12年连续三联民法学者法文数超过宪法和刑法学者发文数，不管将征收性质决定为什么都存在以偏概全的嫌疑。如果界定为征收权益论属于公法范畴，就存在假象，基于三个困境，在第四部分提出征收债务论走出困境的三个路径选择，一是公法内的量变改革，公私融合说，征收债务论，征收者不仅要承担补偿财产损失司法义务，而且要承担公法义务。通过比较可以发现，征收债务论为征收注入了平等观念和司法因素，有利于突出征收对等性和互惠性，提高被征收人的话语权，提高征收补偿的标准，有利于对上述三个征收困境的解决。基于全面提出全面征收债务论，征收债务论能否生成如何生成主要基于立法例考察。从征收补偿的演变以及被征收人的表示，被征收人对意思表示看，在国外的立法表现及其生成，从公正现先行补偿，在很多国家列入民事法院审理，从公共利益机制以及被征收人对征收客体的索还权考虑征收债务理论。主要是税收的性质由权利说向债务说的转变，从1919年德国税收通则确定税收债务之后，理论届一般认为税收是一种公法债，税收债务说占据了主要地位，承担了提供公共服务的义务，既然税收和征收都具有强制性，都具有公益性，需要征收者提供公共服务，具有这些相似性，我认为税收债务如果能成立征收债务也应该能成立。我认为二元征收债务论可以生成，征收债务论可以促进研究范式转变，在征收权利主导下，征收制度的研究在征收人与被征收人不对等公法范式下展开的，通过抑制征收人权利抑制被征收人权利，或者将征收性质界定为征收债务论，在征收债务论的主导下就可以在征收人权利和被征收人权利中消除征收人债务，从而可以凸显征收人债务履行者的地位。同时可以基于征收人债务与被征收人权利对等关系，促进债的关系。征收债务论可以促进征收法理更新，首先征收债务论可以沟通征收中的公法因素和私法因素，为征收的公法私法化提供切实可行的路径，可以使征收中的各项法律制度在债的体系下形成体积化，征收债务论可以促进征收立法改道，可以为被征收人异议权、谈判权、索还权在我国的确立，谢谢大家！