自著作权法颁布以来，广播电台、电视台播放录音制品支付报酬的问题一直饱受诟病。1990 年《中华人民共和国著作权法》(以下简称《著作权法》) 第43 条规定了广播电台、电视台播放录音制品不付酬的法定免费许可使用制度，受到了理论界和实务界的广泛批评。2001 年修订的《著作权法》第 43 条将其修改为法定许可使用制度，即广播电台、电视台播放已出版的录音制品需要向著作权人支付报酬，但具体办法由国务院规定。经过长达 8 年的讨论和协商，2009年11月10日，国务院公布了《广播电台、电视台播放录音制品支付报酬暂行办法》(以下简称《付酬办法》) 。它的出台，对于保障著作权人依法行使广播权，方便广播电台、电视台播放录音制品具有一定的积极意义。但是，该办法实施以来，仅有极少数广播电台、电视台与中国音乐著作权协会就播放录音制品的付酬问题达成了初步协议，绝大多数广播电台、电视台都处于观望状态并对《付酬办法》的规定持有异议。这说明，《付酬办法》的制定和实施并未达到预期的目标，在当事人之中未产生足够的公信力。因此，我们颇有必要对该规定中存在的问题进行深入研究并提出完善的建议。
一、制定《付酬办法》的理论依据
目前，世界上多数国家都未就广播电台、电视台播放录音制品付酬的问题制定专门的法规，只有我国就该问题制定了专门的《付酬办法》，该立法模式是否合理，颇值得研究。
根据国际惯例，除法律另有规定外，播放他人作品应当付酬，这是尊重作者劳动成果的体现。对此，《保护文学艺术作品伯尔尼公约》(以下简称《伯尔尼公约》) 第 11 条之二第 1 款规定了作者的广播权：“文学和艺术作品的作者，享有授权进行下列使用的专有权： ( 1) 播放或以其他任何无线发送信号、声音或图像的方式公开传播其作品； (2) 由原广播组织之外的其他组织以任何有线方式或转播方式公开传播该作品的广播电视节目； (3) 以扬声器或其他任何类似设备传送信号、声音或图像的方式公开传播该作品的广播电视节目。”所以，广播电台、电视台广播他人作品，应当支付报酬。
广播电台、电视台广播他人作品时，一般应取得、著作权人的许可。但是，考虑到各国实际情况不同，《伯尔尼公约》第 11 条之二第 2 款允许缔约国对作者的广播权给予一定的限制： “本联盟成员国的立法可以规定行使前款所述权利的条件，但这些条件仅在对此作出规定的国家适用。它们在任何情况下均不得影响作者的精神权利和他获得合理报酬的权利。报酬数额在当事人未能约定的情况下，由主管当局确定。”上述限制适用于所有被广播的作品，并且仅在规定了该制度的国家适用，且不得损害作者的精神权利和获得合理报酬的权利。为了保护作者的利益，广播作品者应向作者支付一笔合理的报酬。在当事人未能约定数额的情况下，由主管当局确定。这意味着，“利用这一权力的本联盟成员国必须规定一种适当的程序，例如制定向作者支付报酬的标准，或设立一个仲裁庭来对当事人之间的报酬争议作出仲裁”。[1]
迄今为止，一些国家已在其著作权法中规定了对广播权的限制。例如，《日本著作权法》第 68 条规定了关于广播权的强制许可限制：“欲广播已发表的著作的广播事业者，同著作权人就广播许可提出协商请求，但未达成协议或不能协商时，经文化厅长官裁决，并向著作权人支付文化厅长官规定的相当于通常使用费数额的补偿金后，方可对该著作进行广播。根据前款规定广播的著作，可进行有线广播或用接收设备公开传播。此时，除适用于第38 条第2款和第3款规定的情况外，进行该有线广播或传播的人，必须向著作权人支付相当于通常使用费数额的补偿金。”也即，著作权人和广播事业者可以就广播作品问题达成协议，在不能达成的情况下，由文化厅长官裁决，付酬的数额相当于该作品的通常使用费。此外，《美国版权法》第118条d款规定，公共广播机构广播已出版的非戏剧性音乐作品、绘画、图形或雕塑作品时，可以就报酬问题与版权人协商。在无约定或协商不成的情况下，由“版权使用费法庭”( Copyright Royalty Tribunal) 来确定。1993年，美国国会又通过法律，撤销了常设性的版权使用费法庭，代之以非常设性的“版权使用费仲裁庭”(Copyright Arbitration Royalty Panel)该仲裁庭由国会图书馆长指定的人选组成，仲裁庭决定报酬的支付标准及条件，并在《联邦公报》上公布。在确定报酬时，版权使用费仲裁庭可以参考版权人与广播机构已达成的自愿许可证协议中相似情况下的付酬标准。[2]而且，版权所有人可以得到依本条规定而使用其作品的合理通知，公共广播电台应保存此类使用的记录。上述规定反映了公共广播电台与版权人之间的利益妥协，因为广播组织需要广泛使用有版权的作品但又不愿花费太多的时间和精力来谈判，而版权人则认为，公共广播电台作为国家的娱乐和文化媒体，事实上与商业广播组织存在竞争关系，其广播行为对版权人的利益有实质性损害。[3]因此，《美国版权法》第118条d款要求公共广播电台广播作品后向版权人支付一定的报酬以补偿版权人的损失。
我国在2001年修订《著作权法》时，为了充分保护作者的广播权，根据《伯尔尼公约》的精神，将原《著作权法》第43条中的法定免费许可使用制度修改为法定许可使用制度，即“广播电台、电视台播放已经出版的录音制品，可以不经著作权人许可，但应当支付报酬。当事人另有约定的除外。具体办法由国务院规定”。该制度后被2010年修订的《著作权法》第44条沿袭。法定许可使用制度也是对著作权的一种限制，但不同于强制许可使用制度。根据前者的规定，作品使用人在使用作品时不需取得著作权人同意就可以使用其作品，事后只需支付报酬即可。但是，根据后者的规定，作品使用人与著作权人不能就作品使用达成协议时，需要向主管机关申请广播作品的许可并支付报酬。因此，后者的实施条件更严格一些，对作者利益的保护更加充分。
根据《伯尔尼公约》第 11 条之二的规定，广播电台、电视台广播他人作品后应当付酬，付酬的方式主要包括协商支付和主管当局确定两种，如《日本著作权法》第68条和《美国版权法》第 118 条的规定。我国《著作权法》第 44 条的规定与上述立法存在一些差异，该条规定的付酬方式包括两种：一是根据当事人的约定支付，二是根据国务院公布的付酬办法来付酬。据此，2009年11月10日国务院公布了《付酬办法》，其内容涉及付酬的目的、付酬的对象、付酬的方式、付酬的标准、付酬的减免、报酬的转交等内容，共17条。
《付酬办法》的出台，明确了广播电台、电视台播放已出版的录音制品的付酬标准，有利于解决广播电台、电视台与著作权人在付酬问题上的纠纷，树立广播电台、电视台尊重知识产权的良好形象。[4]但我们也应看到，该立法例也存在一些不足之处。首先，付酬的方式比较僵化，缺乏灵活性。通常，付酬的多少需要当事人双方协商确定，在当事人协商不成的情况下，一般应通过仲裁或诉讼方式解决，《日本著作权法》第 68 条及《美国版权法》第 118 条的规定正体现了上述精神。而在我国，如果当事人不能达成协议，则依据行政法规规定的付酬标准支付，这种统一的付酬标准不能充分适应个案的需要，从而比较僵化，缺乏灵活性。其次，该《付酬办法》在制定时参照了国外的一些经验，但国内的广播电台、电视台的实际状况明显不同于国外的广播电台、电视台，因此我们不能盲目照搬国外的相关规定。再次，该办法在性质上属于一个行政法规，而著作权属于一种民事权利，以行政法规对当事人的民事权利义务进行规范的做法颇值得商榷。众所周知，行政法规在制定时主要由行政部门参与立法，该办法在制定时，国家版权局、国家广电总局等行政部门积极参与立法，办法的内容充分体现了上述行政部门的意志。尽管这种立法方式效率很高，但也容易产生一些问题。对此，有学者指出，当前，一些行政部门以制定行政法规的合法形式保护自己的不当利益、损害相对人的利益。在某些行业、部门利益与公众利益相冲突时，一些部门和监管机构不能摆正自己的位置，而是充当这些行业、部门利益的代言人和卫道士，通过制定各种法规、规章和规定，将不正当的行业利益、部门利益“合法化”。[5]笔者认为，广播电台、电视台播放已经出版的录音制品付酬问题说到底是一种民事问题，应当由当事人双方充分协商沟通解决，以更好地体现意思自治原则。在实践中，可以由广播电台、电视台与著作权人或著作权集体管理组织协商，在不能达成一致意见时，应由法院或仲裁庭来进行裁决。如果上述方案实施起来困难较大，我们也可以在充分征求各利益方及社会公众意见的情况下通过制定法律来解决，以便充分保护当事人的利益，并****限度地淡化部门利益。所以，今后在条件成熟时，我们应当在《著作权法》中增加关于付酬对象、付酬方式和付酬标准的规定。
二、《著作权法》第43条与第44条的协调
《付酬办法》主要根据《著作权法》第 44 条的规定而制定，但是，《著作权法》第 43 条与第 44 条的规定存在一些重合之处，从而引起了一些法律适用方面的问题。
《著作权法》第 43 条规定： “广播电台、电视台播放他人未发表的作品，应当取得著作权人许可，并支付报酬。广播电台、电视台播放他人已发表的作品，可以不经著作权人许可，但应当支付报酬。”也就是说，广播电台、电视台播放他人已发表的作品，适用法定许可使用制度。与此同时，《著作权法》第 44 条规定了广播电台、电视台播放已出版的录音制品的法定许可使用制度，“广播电台、电视台播放已经出版的录音制品，可以不经著作权人许可，但应当支付报酬”。也即，广播电台、电视台播放已经出版的录音制品中被录制的作品，也适用法定许可使用制度。
笔者认为，《著作权法》的上述规定造成了第 43条和第 44 条在内容上的重复，不利于《付酬办法》的实施。这是因为，第 43 条第 2 款规定了播放普通作品的法定许可使用制度，第 44 条规定了播放录音制品中被录制的作品的法定许可使用制度，这两者在内容上具有重合性。其实，录音制品中的作品与其他作品并无明显区别，广播电台、电视台播放录音制品的付酬问题完全可以适用第 43 条第 2 款的规定，而无必要单独规定。要彻底解决上述矛盾，笔者建议取消《著作权法》第 44 条的规定，而用第 43 条的规定来统一解决广播电台、电视台播放作品的付酬问题，并据此确定一个合理的付酬标准。当然，也有些学者建议将第 44 条的规定修改为： “广播电台、电视台播放已经出版的录音制品，应当向录音制作者支付报酬。录音制品的表演者有参与报酬分配的权利。”这实际上确立了录音制作者和表演者的广播权，这种建议在实践中是否可行，尚值得研究。
另一个值得关注的问题是，《著作权法》第 43 条第 2 款规定了播放普通作品的法定许可使用制度，但该条未规定付酬的问题。对此，立法部门的同志认为，付酬问题应适用《著作权法》第 28 条的规定： “使用作品的付酬标准可以由当事人约定，也可以按照国务院著作权行政管理部门会同有关部门制定的付酬标准支付报酬。当事人约定不明确的，按照国务院著作权行政管理部门会同有关部门制定的付酬标准支付报酬。”[6]不过，迄今为止，国务院著作权行政管理部门和有关部门尚未就此制定付酬办法，这不利于著作权人行使其广播权。而且，在播放普通作品的付酬办法尚未出台之际，国务院就先公布了一个播放录音制品的《付酬办法》，的确显得有些匆忙，也不符合立法的逻辑。
三、付酬的对象分析
《著作权法》第 44 条规定，广播电台、电视台播放已出版的录音制品，可以不经著作权人许可，但应付酬。从语义上看，该条未明确规定广播电台、电视台付酬的对象，容易引起争议。《付酬办法》第 1 条将立法的宗旨确定为“为了保障著作权人依法行使广播权，方便广播电台、电视台播放录音制品”，这仍未明确付酬的对象。对此，一些学者认为，《付酬办法》要求向录音制品词曲作者支付报酬，而非向表演者和录音制品制作者付酬。[7]但也有学者认为，广播电台、电视台应向录音制品词曲作者、表演者和录音制作者一并付酬，因为录音制品中既包含了词曲作者的劳动，也包含了表演者和录音制品制作者的劳动。
笔者认为，我们应结合《著作权法》的立法背景来理解该问题。1990年《著作权法》第43条规定了广播电台、电视台播放录音制品不付酬的法定免费许可使用制度，受到了著作权人和表演者、唱片制作者的广泛批评。为此，2001 年修订的《著作权法》第43 条(2010 年修订的《著作权法》第44条) 取消了该制度，而代之以法定许可使用制度，即“广播电台、电视台播放已经出版的录音制品，可以不经著作权人许可，但应当支付报酬”。立法部门的同志解释说，录音制品中被录制的作品的著作权人在其作品被广播后有权要求广播电台、电视台付酬，但表演者和录音制品制作者无此权利。立法上之所以这样规定，是因为我国的广播电台经费比较紧张，如果使用录音制品要对表演者、录音制品制作者付酬，则对广播电台的压力比较大。而且，《著作权法》修改时已按照《与贸易有关的知识产权协议》的要求补充完善了表演者、录音制品制作者权利的规定，暂时不赋予表演者、录音制品制作者广播权符合国际公约的规定，也符合我国的实际情况。[6]253因此，广播电台、电视台播放已出版的录音制品的付酬对象是该录音制品中的作品的著作权人。
那么，广播电台、电视台是否播放了录音制品都需要付酬呢? 答案并非如此。根据《著作权法》第 44条之规定，广播电台、电视台播放已出版的录音制品才需要付酬。那么，如何理解“已出版的录音制品”，笔者认为它包括两层含义：(1) 它们是由正规出版社出版的录音制品，而不是广播电台、电视台或其他主体从现场表演、互联网等处临时录制的录音制品；(2) 录音制品不同于录像制品。所谓录音制品，是指“任何声音的原始录制品”。所谓录像制品，是指“电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品以外的任何有伴音或者无伴音的连续相关形象、图像的录制品”。录像制品的播放对于著作权人利益的影响远大于录音制品的播放，因此广播电台、电视台播放已出版的录像制品，不适用第 44 条的规定，而应适用第 43 条的规定。当然，如果今后《著作权法》修订时能将第 43 条与第 44 条合并，则不会产生这种适用上的麻烦。
此外，我们还应根据录音制品中被录制的内容来确定广播电台、电视台是否需要付酬，具体包括如下几种情形： (1)当录音制品中被录制的作品处于著作权保护期限内，广播电台、电视台播放时需要付酬，反之则不需要。(2)广播电台、电视台播放录音制品中的鸟叫、风雨声等自然界的声音一般不需要付酬，因为它们属于客观的事实。但是，如果上述声音已组合成有独创性的汇编作品，则需要付酬。(3)广播电台、电视台播放录音制品中的作品，无论是全部播放还是部分播放，无论是单独播放还是作为节目的背景音乐播放，均应付酬。(4) 如果广播电台、电视台播放的音乐晚会、电影、电视剧等节目中使用了已出版的录音制品，则广播电台、电视台应向节目的制作人付酬，节目的制作人应向被录制的作品的著作权人付酬。(5)如果广播电台、电视台播放的广告中使用了已出版的录音制品，则该广告主应向被录制的作品的著作权人付酬； 如不付酬，则广播电台、电视台承担连带责任。(6)广播电台、电视台无论播放的是音乐作品还是演讲、相声、授课、评书等语言作品都应付酬。对于上述内容，《付酬办法》在修订时应予补充。
四、付酬的计算方式
广播电台、电视台播放录音制品应付多少报酬以及如何计算，这是当事人争议****的问题。
从法理上讲，著作权人因作品被使用而获得报酬的权利是一种财产权，保护该权利的目的是为了使作者可以收获他们所播种的东西，以便激励作者创作出更好的作品来回馈社会。[8]那么，作者应获得多少报酬呢? 对此，哲学家洛克指出，“财产权是对勤奋劳作行为的合理报酬”，[9]因此，广播电台、电视台在播放作品后应向著作权人支付合理的报酬。那么，何谓合理的报酬，理论上尚无明确答案。有学者提出，作者应与自己的作品共命运，作者的报酬应按使用作品获得收益的一定比例来计算，这是对著作权人最有利的方式。[10]218例如，演出作品的报酬通常以门票收入的百分比来计算，出版图书的报酬通常以图书售价的百分比计算。不过，播放录音制品的付酬问题较上述问题要复杂得多。
在立法上，《伯尔尼公约》第11条之二第2款明确要求广播电台、电视台向作者支付合理的报酬并规定了两种付酬方式： 一是当事人约定付酬，二是主管当局确定付酬。该主管当局包括政府主管部门和司法部门。在我国，《付酬办法》第 4 条规定了两种付酬方式： (一) 约定付酬方式。广播电台、电视台播放录音制品，可以与管理相关权利的著作权集体管理组织约定每年向著作权人支付固定数额的报酬。(二)法定付酬方式。没有就固定数额进行约定或者约定不成的，广播电台、电视台与管理相关权利的著作权集体管理组织可以以下列方式之一为基础，协商向著作权人支付报酬：1.以本台或者本台各频道(频率) 本年度广告收入扣除 15% 成本费用后的余额，乘以本办法第 5 条或者第 6 条规定的付酬标准(0．01% 至 0．8% )，计算支付报酬的数额；2.以本台本年度播放录音制品的时间总量，乘以本办法第 7 条规定的单位时间付酬标准，计算支付报酬的数额。该办法第 7 条规定，以播放录音制品的时间总量为依据来计算付酬数额的，按下列标准协商支付报酬的数额：(1)广播电台的单位时间付酬标准为每分钟0．30 元；(2)电视台的单位时间付酬标准自本办法施行之日起 5 年内为每分钟 1．50元，自本办法施行届满 5年之日起为每分钟 2元。
对于约定付酬方式，当事人之间并无多少争议。但是，对于法定付酬方式，当事人分歧很大。著作权人及著作权集体管理组织倾向于以电台或电视台的广告收入作为计费对象，付酬费用相对高一些。相反，广播电台、电视台倾向于采取后一计费方式，付酬费用相对低一些。在当事人双方不能就法定付酬方式达成协议的情况下，《付酬办法》第 8 条规定，应采取第一种法定付酬方式，即以广告收入作为付酬的计算依据。在实践中，由于当事人之间很难根据《付酬办法》的规定达成付酬协议，因此实际上付酬方式只能采取第一种法定付酬方式，这对著作权人较为有利，而不利于广播电台和电视台。立法部门的同志在解释“以广告收入作为付酬的计算依据”时引用了国外的参考资料，即根据国际上艺创家协会提供的资料，欧洲广播电台、电视台的付酬标准是广播电台、电视台年收入的 2%－5%，美国的电视台约为 2%，澳大利亚的广播电台约为 2．5%－3．5%，电视台约为0．77% ，亚洲的平均水平为0．5%。[4]笔者认为，上述国家的广播电台、电视台付酬的对象是所有被播放的作品的著作权人，而我国《付酬办法》规定的付酬对象仅限于已出版的录音制品中被录制的作品的著作权人，二者存在明显的差别，不能照搬。其次，广播电台、电视台的广告收入与作品的使用之间并不存在必然联系，因为广告中使用的作品的数量仅占广播电台、电视台播放录音制品的数量的很少的一部分，广告收入的多少主要取决于广播电台、电视台的社会影响力而非作品的影响力。相反，作者获得报酬的多少取决于作品被使用的数量、次数、地域范围、作品的价值等因素，而不是广播电台、电视台广告收入的多少。所以，上述付酬计算方式并不妥当。
对于以播放录音制品的时间总量作为付酬的计费依据，笔者认为也有值得商榷的地方。从积极的方面讲，作品使用越多，付酬越多，因此以播放的时间总量作为付酬的计费依据有一定的合理之处。但是，该计费依据也存在如下问题：首先，该计费依据混淆了录音制品和作品的区别。录音制品是关于任何声音的原始录制品，它本身无独创性，属于邻接权的客体，其权利主体为录音制品制作人而非著作权人，广播电台、电视台播放录音制品不需要向录音制品制作人付酬。相反，录音制品中的作品是著作权的客体，广播电台、电视台播放录音制品中的作品时应向著作权人付酬。不过，录音制品中被录制的内容既包括有独创性的作品，也包括无独创性的材料。如果广播电台、电视台播放的是前者，则应向作品的著作权人付酬；如果广播电台、电视台播放的是后者，则无需付酬。所以，在确定付酬的计算依据时，不能笼统地以播放录音制品的时间总量为依据，而应以录音制品中作品的播放时间总量为付酬的计费依据。显然，《付酬办法》第 4 条的规定，不合理地加重了广播电台、电视台的责任。当然，《付酬办法》有些规定对著作权人也不合理，例如该办法第7条规定广播电台播放录音制品的单位时间付酬标准仅为每分钟 0．30 元，这一付酬标准显然过低，对作者的利益有所损害。
在实践中，作品被播放后著作权人获得报酬的多少，不仅与作品被播放的时间长短有关，而且与电台或电视台的级别、收视率或收听率、被播放的次数、被播放的地域、作者的名气、观众的层次、作品的质量、节目的播出时段等因素有关。《付酬办法》所规定的播放录音制品的时间总量，只是确定付酬的计费依据的一个标准，而非唯一标准。因此，我们建议将来在完善付酬标准时，能够充分考虑上述各种因素，以避免出现一刀切的现象。在必要的情况下，立法部门应组织资产评估机构对影响付酬的各因素进行公正的评估，以便制定出科学、合理的付酬标准。
由上可知，付酬的计算方式是一个非常复杂的问题，我们建议立法部门能重新就此进行调查，既收集国外广播电台、电视台的付酬资料，也调查本国广播电台、电视台的收入状况和其他行业使用作品的付酬标准，在此基础上，综合考虑各方当事人的利益，制定一个较为合理的付酬标准，以实现双赢的结果。
五、付酬的减免
使用他人的作品应付酬是著作权法的基本原则。但是，为了维护社会公共利益，各国著作权法及国际公约都规定了合理使用等不付酬的情形。因此，并非在所有的情形下，广播电台、电视台播放已出版的录音制品都应付酬。
在我国，《著作权法》第 22 条规定了广播电台、电视台播放作品不需要付酬的几种合理使用情形：“(三) 为报道时事新闻，在报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体中不可避免地再现或者引用已经发表的作品； (四) 报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体刊登或者播放其他报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体已经发表的关于政治、经济、宗教问题的时事性文章，但作者声明不许刊登、播放的除外； (五) 报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体刊登或者播放在公众集会上发表的讲话，但作者声明不许刊登、播放的除外。”笔者认为，在上述几种情形中，即使广播电台、电视台播放了录音制品中被录制的作品，也不需要向著作权人支付报酬。不过，《付酬办法》未明确这些规定，今后在修订时应予补充。
除以上问题外，我们还应注意，我国的广播电台、电视台与国外的广播电台、电视台在性质、经费来源上明显不同，因此在付酬问题上不能盲目照搬国外的规定。在国外，广播电台、电视台一般可分为公益性广播组织和商业性广播组织。[11]公益性广播组织的经费通常由国家拨款，商业性广播组织的经费一般通过广告服务等商业经营来筹集。由于这两类广播组织的设立目的不同，许多国家的著作权法都规定，公益性广播组织在播放作品时支付的版税应适当减免。例如，《美国联邦版权规则》第 253 条根据各类广播组织性质的不同而制定了在2003 年7 月1 日至2007年 12月 31日广播电台、电视台播放非戏剧音乐作品和美术作品而支付报酬的标准：(1) 广播作品的非营利性的美国公共广播公司(PBS) 每年需支付 224．22美元；(2)将作品作为背景音乐的美国公共广播公司每年需支付56．81 美元；(3)美国公共广播公司下属的某一广播电台广播作品每年需支付19．16 美元；(4)美国公共广播公司下属的某一电台将作品作为背景音乐广播每年需支付4．04 美元；(5)广播作品的美国国内公用无线电台(NPR) 每年需支付 22．73美元；(6)将作品作为背景音乐广播的美国国内公用无线电台每年需支付 5．51美元；(7)美国国内公用无线电台下属的某一广播电台播放作品每年需支付1．61 美元； (8)美国国内公用无线电台下属的某一广播电台将作品作为背景音乐播放需要支付 0．57 美元；(9)如果作品在系列剧中被播放，则应支付双倍报酬。此外，该条还要求广播电台、电视台向著作权人提供作品被使用的记录。但是，如果商业性广播组织要广播作品，则需要支付更高的报酬。
在我国，广播电视业的根本任务被定位为“服务于人民的利益，满足人民的需求，反映人民的心声，当好党和人民的喉舌”。因此，我国的广播电视业既是文化产业，又是国家重要的思想文化阵地和意识形态宣传的工具。从体制上看，我国广播电视体制具有两个突出特点：一是“三位一体”，中央和地方的各级广播电视机构既是新闻宣传单位，又是事业建设主体，还是行业管理机关； 二是“一体多元，双重功能”。广播电视既有鲜明的政治属性，又有明显的经济属性；既要满足社会公共服务，又要提供个性化的市场服务，融政治、经济、文化、科技、社会服务多种元素于一身，集政治属性、经济属性和文化属性于一体。[12]由此可以看出，我国的广播电台、电视台在性质和经营体制上不同于西方国家，没有区分公益性广播组织和商业性广播组织，其经费主要来源于国家拨款，同时还包括一些广告经营、节目经营、信息及技术经营的收入。由于实际情况不同，不同地区、不同频道的广播电台、电视台的经费来源差别也很大。在一些中西部地区，政府部门财政拨款有限，广播电台、电视台只能靠广告收入来维持正常的运转。在这种背景下，如果要求广播电台、电视台在播放录音制品后都以一个标准来支付报酬，将会给落后地区的广播电台、电视台带来较大的负担，影响对外宣传任务的完成，也不符合我国的实际情况。为此，《付酬办法》第11条规定： “县级以上人民政府财政部门将本级人民政府设立的广播电台、电视台播放录音制品向著作权人支付报酬的支出作为核定其收支的因素，根据本地区财政情况综合考虑，统筹安排。”显然，该条实际上是要求用地方政府的财政收入向著作权人付酬，这在实际生活中很难做到。
考虑到我国广播电视业发展的现状，目前，《付酬办法》规定了两大减免制度：(1)为了便于转播节目，《付酬办法》第9条规定广播电台、电视台转播其他广播电台、电视台播放的录音制品的，其播放录音制品的时间按照实际播放时间的10% 计算；(2)为了促进中西部地区的广播电视事业发展，扶持专门为少年儿童、少数民族和农村地区服务的专业频道(频率)，《付酬办法》第10条规定：中部地区的广播电台、电视台按照本办法规定方式向著作权人支付报酬的数额，自本办法施行之日起5年内，按照依据本办法规定计算出的数额的 50% 计算； 西部地区的广播电台、电视台以及全国专门对少年儿童、少数民族和农村地区等播出的专业频道(频率)，自本办法施行之日起5年内，按照依据本办法规定计算出的数额的10% 计算； 自本办法施行届满 5 年之日起，按照依据本办法规定计算出的数额的 50% 计算。
笔者认为，上述规定在一定程度上减轻了中西部地区广播电台、电视台及一些公益性广播电台、电视台的负担，便于社会公众获取信息，有利于维护社会公共利益。但是，上述规定只针对了部分电台或电视台，涉及的范围有限。要从根本上解决这一问题，我国应当借鉴国外的先例将广播电台、电视台划分为公益性广播组织和非公益性广播组织，前者的经费由国家全额资助，其播放录音制品的付酬费用可以酌情适当减少；后者的经费主要通过广告运营等市场化手段解决，它们应当根据市场经济的规律依照法律的规定合理地支付播放录音制品的报酬。
结语
总之，广播电台、电视台播放录音制品的付酬问题是《著作权法》颁布以来争议****的一个问题，《付酬办法》的出台虽然在一定程度上平息了某些争议，但由于其自身规定存在明显的不足，在当事人之中缺乏足够的权威性和信服力，从而影响了《著作权法》第 44 条的实施效果。在《付酬办法》实施一段时间之后，我们颇有必要重新回顾和审视该办法的具体规定。我们应根据本国国情，参考国际经验，对我国的《著作权法》及《付酬办法》的相关规定进行修订和完善，以便在保护著作权人利益的同时，兼顾社会公共利益，并促进广播电视业的健康发展。
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