《中华人民共和国检察官法》在我国颁布实施已近12年，该法对于保障检察官依法履职、促进检察官队伍素质的提高等方面赶到了十分重要的任用，有力地推进了我国依法治国的进程。前年 ，全国人大组成执法检查组对全国贯彻落实《检察官法》的情况进行了检查，提出了六点建议。一年多来，全国各级检察机关认真对待这些建议。但是，在实践中，由于多种因素的影响导致该法的实施中仍然存在一些问题与困难，对于检察官履职等产生了不良影响。所以，对这些问题和困难，需要从立法等多个方面努力加以解决。 


    1、 存在问题与困难 


    （一）学习宣传与执法监督力度不够 


   《检察官法》颁布后，2001年又进行了修改，我国的该法已趋于成熟。但该法还不够深入人心、深入群众、深入有关领导，给该法的执行带来困难。一方面检察机关自身对该法的宣传学习不到位，没有把它作为经常宣传、学习的内容，导致检察官本身及群众对该法不甚了解。从而直接带来执法的障碍。另一方面，由于检察机关自身向人大及常委会的汇报不够，导致人大及其常委会监督有关国家机关执行《检察官法》的力度不够，使检察官法中的十一个“国家另行规定”长期没有规定，直接影响检察官法的贯彻执行，降低了立法的效益。 


    （二）六个方面影响检察官的自身建设 


   《检察官法》明确规定检察官应履行的法律监督职责。但从实践中来看，检察官履行职责的效果不佳，人民群众不甚满意。究其根本原因是检察官队伍的素质不高、执法能力不强，在立法和实践中有六个方面的问题影响检察队伍建设。 


    1、检察官进、出口不畅。 


    检察官进、出口均不畅，形成“难进”、“难出”的尴尬局面。一方面，进人渠道少，检察官的补员较为困难。目前，检察机关增加检察官的主要渠道是公开招考。《公务员法》规定了当公务员必须参加国家组织的考试，而《检察官法》规定初任检察官要通过国家统一司法考试。这样，一个人要成为初任检察官需通过两个国家考试，导致一些人考进检察机关当了公务员但很难通过司法考试成为检察官，一些通过司法考试的人过不了公务员考试又当不了检察官。这主要是《公务员法》与《检察官法》没有很好统一配套所致。如某检察院近四年公开招考大学毕业生15人，至今，还有8人未通过司法考试。近几年该院提前退休和调走等，减少检察官20人，但实际从通过司法考试的干部中上补进了5名，检察官的缺额较多。另一方面，出口不畅。一是优秀检察官向党政等机关输送的渠道不多，机制没有建立。二是检察机关因其职业特殊，对于一些不适合做检察工作的人输出渠道不通。这这些人主要是有违纪行为但不够开除的干部、根据其自身能力和年龄等决定过不了司法考试的干部。 


    2、检察官职务任命条件存在“反差”，任命程序繁锁 


    领导职务的检察官与普通检察官任职条件“高低”反差大、程序繁锁。对于任副检察长、检察长的检察官任职条件低于初任检察官。《检察官法》规定任检察长、副检察长的从符合检察官条件的人中选拔。这样导致原来没有从事检察工作的，只要符合检察官的条件，不需通过司法考试取得职业资格就可以被选举、任命为检察长、副检察长。这在实践中较为普遍。如乡镇党委书记、政府部门负责人等被任命为检察长、副检察长，也是初任检察官，但就不需要通过司法考试。检察官法规定的的符合检察官条件也就是符合国家司法考试的基本条件，是对检察官的最低要求。对于进入检察机关不是任检察长、副检察长的其它人，要初任检察官，不但要符合任检察官的条件，还要通过国家司法考试。两相比较，任较高级别的检察官的要求反而比普通检察官的资格条件低。这与国际惯例不合，没有体现检察官的特殊性与专业化，影响了检察官整体素质的提高，对检察发展工作不利。 


    检察官任免程序繁锁、不对称。根据法律规定，任检察员、检察委员会委员，必须通过人大及常委会讨论决定。任前要对有关人员进行考察，要通过党委组织部门提出建议等等程序，最后才到人大常委会讨论决定。这一是程序繁锁，二是任命干部的级别与机关级别不相符合。从人大常委会任命的行政机关干部来看，大多是行政机关的主要负责人，行政职级较高。而由人大常委会任命的检察员、检察委员会委员却是检察机关的一般人员，行政职级一般都较低，即大机关任命小干部。 


     3、检察官行政职级待遇普遍较低 


    现有检察官行政职级普遍偏低，待遇较差。某检察院现任4名院领导（应是副处级干部）中有2人是主任科员。任普通干部的检察员37人，其中有主任科员职级的20人，占54%，副主任科员17人，占46%。其中，担任内设机构主要负责人的检察员11人，有6人是副主任科员职级，且是非领导职务，占中层正职干部的54%。产生这个问题的原因是，一方面检察员的行政职级一直与普通公务员一样，没有体现出职业的特别性。即使《检察官法》确定了检察官的等级，但没有与相应的行政职级待遇挂钩，没有相应的等级津贴保障。另一方面，根据行政管理的规定，组织部门对检察院的非领导职务进行了名额限制，一般是主任科员为副主任科员40%，副处级以上为主任科员的10%。这样，检察工作时间长、工作经验丰富的资深检察官，法律职称提高了，检察官等级晋升了，但行政职级上不去。  


     4、培训、考核没有体现检察特色 


     一是培训的任务重、压力大，培训经费保障存在困难。近几年来，上级检察机关和地方党委，组织了检察官进行了若干培训，但培训没有特色、针对性性不强，且检察机关为此支出了大量培训费用，给经费本身存在困难的检察院增加了较大的压力。如某检察院每年财政预算培训费用为5000元，但实际支出在10万元左右，同时，常年有较多的人在外参加培训学习，对正常工作的开展有一定影响。二是检察官考核方面，沿用公务员的考核，没有很好地体现出检察官特色，导致考核、考评流于形式，收效不大。 


    5、错案责任追究难以落实 


    最高检察院对于错案责任追究制的规定比较原则，对于执法人员的“过错”很难界定。由于同一诉讼案件要经历不同的环节，如公安侦查、检察批捕起诉、法院审判。这样，即使案件最终被确定为错案，由于各环节承办人不同，各环节的要求不同，所以很难界定承办人的责任。这样，错案责任追究制的落实相当困难，对于增强检察官的事业心、责任感和确保执法公正，都有较大的影响。 


     6、检察官退休机制未过虑司法工作的特殊性 


    检察官退休沿用公务员的退休，男60岁，女55岁，并到退休年龄实行“一刀切”。前几年，为了配合机构改革，许多检察院有大批50岁左右的骨干检察官提前退休，导致新检察官补充较慢，检察官“断档”，在西部基层检察院表现特别突出。产生这个问题的原因是检察官法规定的检察官退休制度，没有相应的国家机关专门出台规定，故沿用行政公务员的退休制度。有些国家检察官实终身制，就是考虑到职业的特殊性。所以，检察官的退休制度应单独规定。 


    （三）经费与检察职业保障困难重重 


    对于大多数检察机关来说,检察经费保障困难重重.除基本的工资能保证外,差旅费等报销困难,政府的一些政策奖励也难以兑现。这主要是由地方财政状况决定的。经费不足决定了办案条件的落后。一些地方检察官办案挤公共汽车、一支笔一张纸办案的情况非常普遍。新建办公综合大楼的检察院建设资金仍然存在较大的困难。目前，由于有些与检察官法职业保障相配套的规定未出台，检察官除每月享受很小数额的检察津贴、少量医疗保险和住房补贴外，待遇改善不很明显。　 


    2、 对策建议 


    （1） 大力加强对《检察官法》的学习宣传与执法监督 


    在加强检察官法的学习宣传上，一方面，检察机关要把检察官法的学习宣传列入日常的学习、宣传的内容，要通过开展知识竞赛、演讲、《检察官法》宣传周等生动活泼的形式，深入机关、街道和农村进行宣传，形成良好的学习氛围、守法氛围。另一方面，人大及常委会通过确定“检察官法宣传月”、干部晋升法律考试增考检察官法等形式，大力宣传检察官法，让该法深入干部、深入人心，为检察官法的贯彻实施提供思想保障。同时，加强立法授权和执法监督。对于检察官法中“国家另行规定”的条款，建议全国人大对该款进行解释，明确由哪个国家机关来规定的问题，同时，加强对这些国家机关制定“规定”活动的监督，确保检察官法中的“另行规定”尽早有规定，切实解决立法授权不明等问题，推动检察官法的正确、统一实施。 


    （二）通过立法等多种形式，完善检察官管理 


    1、畅通检察官的“进、出口”。一是建立《检察官法》与《公务员法》的配套制度，变两考为一考。对于检察人员的招录，直接从通过司法考试的人员中考察录入，不需要通过公务员考试。二是建立检察人员出口机制，建立检察机关与其它机关之间人员交流的机制，为优秀检察人才脱颖而出创造条件。明确不适合做检察工作人员的输出渠道。 


    2、统一新任检察官的条件，改变检察官的任免形式。一是建议修改《检察官法》，对于过去不是检察官的人，拟任检察长或副检察长的，在通过国家司法考试取得法律职业资格后，再由人大及常委会选举或任命。二是检察委员会委员、检察员、助理检察员都由检察长决定任免。  


    3、检察官等级与行政职级挂钩。建议国家立法规定，检察官的职级由法律职称与等级决定，在区县一级，任检察员对应的行政职级为主任科员，高级检察官对应的行政职级为副处级调研员。越往上，对应的行政职级越高。检察官的等级与工资、福利、津贴直接挂钩，彻底改变司法人员的行政化管理方式，建立有特色的检察官职级待遇保障机制。 


    4、突出检察官培训和考核的特色。一是对于检察官的培训，建议由最高检察院统一确定培训人员和培训内容，并由省级检察院组织实施。师资、经费等全国统一调配，以省级检察院为单位统一安排。这样，检察官的培训全部由国家承担。二是建立符合检察官特色的考核考评机制。检察机关建立考核考评委员会，组织对本院检察官的考核考评，重点对业务实绩、执法公正、廉洁从检等方面进行考察，当地公务员考核机构派人参加。考评考核结果由检察机关确定，送当地公务员管理机构备案。通过考核、考评，切实提高检察官的工作效率和执法水平。 


    5、建议制定全国统一的错案责任追究制。在这个制度中，明确侦查、检察、审判、执行各环节的执法责任，细化错案的情形和责任追究。立法中，建议全国人大作出决定，由有关司法机关牵头制定规范，经全国人大常委会同意后执行。 


    6、建立适合检察工作实际的退休制度。建议修改《检察官法》，将检察官的退休条件、程度等细化，建立检察官退休机制。对于检察官的退休主要考虑职业的特殊性、工作的连续性、人员的稳定性，年龄作为一个参考因素。只要检察官身体状况适应，何时退休主要根据检察官的个人申请。法定退休可列出几种情形，不把退休年龄60岁、55岁作为法定退休的事由。 


    （三）完善经费保障制度和加强职业保障 


    一是通过立法，对检察机关经费保障实行省级以下垂直管理。检察机关经费紧张，是多年来一直约束和困扰检察工作发展的大问题，解决检察机关经费紧张问题，使检察机关行政、业务经费以及检察官工资、福利、抚恤等各项经费能得到真正保障，是检察机关共同的愿望。建议建立检察经费省级以下垂直保障体制，由省级检察院会同省级财政部门，对本省范围内检察机关的经费、装备进行统一规划和调配，实现本省范围内检察机关的经费、装备大体一致，以确保检察机关独立行使检察权。  


    二是兑现检察官等级津贴。检察官等级津贴对于增强检察官荣誉感，激发检察官进取心，提高检察官岗位吸引力，防止检察人才流失都具有现实的意义。检察官等级评定已近十年，但一直没有兑现相应的等级待遇，使检察官等级制度形同虚设。建议修改《检察官法》，对检察官的等级实行津贴。在检察人员分类管理改革的基础上，由人事部、财政部会同最高人民检察院，研究制定检察官等级津贴的有关规定，落实检察官的等级待遇。同时，建议人大呼吁国家有关部门在制定公务员工资标准时，把检察官等级津贴一并计入其中。 


    三落实检察官其它待遇。为了使检察官能安心工作，解除后顾之忧，为党和人民的检察事业贡献毕生的精力，建议除落实检察官等级津贴之外，结合实际，为检察官办理保险，如意外伤害险、重大疾病险等。对于《检察官法》规定的奖励，要制定制度加以落实。 


作者单位：重庆市綦江县人民检察院