在今年的人大报告中，吴邦国委员长明确提出今后将加强绿色经济，低碳经济的立法。除此之外，多名政协委员与人大代表也提交了有关低碳经济的议案。“低碳经济立法”可谓今年人大报告的一个新名词。那么，什么是低碳经济？低碳经济立法包含哪些内容？低碳经济立法将给社会生产、人们的日常生活乃至政府的办公方式带来哪些变化呢？笔者对此略作探讨。
一、低碳经济已成为国际社会共识
所谓低碳经济（low carbon economy, 简称LCE），顾名思义就是以降低碳排放为目标的经济。由于二氧化碳排放的增加会破坏臭氧层产生温室效应，导致全球气候变暖、气候异常，并进而威胁人类自身的生存环境，因此减少碳排放已成国际社会共识，这集中体现在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》两个法律文件和哥本哈根气候大会的诸多努力当中。
1992年《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。公约于1994年正式生效。公约将承担减排义务的国家分为三类，工业化国家、发达国家和发展中国家据此应承担共同但有差别的减排义务。公约同时还允许国与国之间就碳排放指标进行买卖交易。而1997年的《京都议定书》则是对公约的进一步补充，遗憾的是，美国并没有在议定书上签字。
要有效地减少碳排放，维持自然界温室气体的平衡，就必须减少对石油、煤炭、天然气等不可再生能源的消费，转而利用可再生的，对生态平衡有利的水能、太阳能、风能、生物能（如沼气）、地热等新能源，同时培育更多的能够吸收二氧化碳的资源，例如提高森林覆盖率等。由此可见，低碳经济与绿色经济、循环经济等概念有着很大的关联。因此也可以将低碳经济理解为降低碳排放和增加氧气供应两大方面的内容。
其实，树立低碳经济理念并非仅仅是为了应对全球气候变化，同时也是转变经济发展模式的必然要求。正如有识之士指出，国际金融危机对我国经济的冲击，表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。实践证明，过去那种以对资源的高消耗、对环境的高污染和低效率的粗放型经济增长方式不可能长久持续，而且对资源环境的破坏极大。因此，低碳经济与转变增长方式可以说一个问题的两个方面。
二、实现低碳经济目标，立法应当先行
尽管减少碳排放已成为国际社会共识，但由于新能源（如风能和太阳能）的利用成本高昂，加之不少国家担忧会因此影响本国的经济发展，因此真正采取行动将减排纳入系统立法并付诸实施的国家仍然是少数。英国可以说是这方面的榜样。英国2008年底通过了《气候变化法案》这一纲领性法律，根据该法，英国将于2050年前将碳排排放减少80%（以1990年为基础），中期目标是在2020年前减少26%或至于32%。为实现上述的总体目标，英国政府采取了在财政预算中增加“碳预算”专门用于节能减排的公共支出，征收“气候变化税”（实质是一种能源使用税）以及通过《建筑能源法》要求建筑实现零排放等具体措施。
我国在这方面应当说也走在了世界的前列。去年我国政府宣布，到2020年，我国单位国内生产总值二氧化碳的排放将比2005年下降40%到45%，非化石类能源占一次能源消费的比重达到15%左右，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林的积蓄量比2005增加13亿立方米，并作为约束性的指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划。
我国政府在近年来还采取措施调整和优化产业结构，出台低碳生产标准，同时利用政策引导人们进行低碳消费，例如强制淘汰高能耗高污染的产业，通过科技创新实现节能降耗；推广建筑低碳排放标准，家电能耗标准等；对排量不大于1.6升的小汽车减征车辆购置税等。
不过，尽管我国在促进绿色经济或者说低碳经济方面已经迈出了实质性步伐，但整体而言节能降耗的空间还非常之大，国民的低碳生活意识也有待提高。
依笔者之管见，我国首先也应当制定一步低碳经济方面的纲领性法律作为统领其他相关子法的基本法。这部低碳经济基本法（可以叫人大代表倡议的“低碳经济促进法”或者“气候变化应对法”）应当将我国政府制订的总体减排目标、相关的政府预算和基本的调控手段如税收等规定在其中。有了这样的基本法，在对现有的环境保护法、农业法以及众多的能源、建筑、交通等产业以及与日常消费能耗标准等方面的法律、法规进行清理和修订时才有一个基本的参照，有了这样的基本法，宏观的节能减排目标才可能层层分解到每个公共部门、企业事业单位、每个家庭和每个人的行动当中去。
例如，为了减少碳排放，德国通过立法大力发展核能和风能。德国有16座核电站为生产和生活提供能源。尽管对于核能是否算清洁能源，尤其是核电站是否安全可靠还有顾虑，但是仍然有不少的国家在大力发展核能。除德国外，法国也是核能大国。英国政府则在近期宣布将新建10座核电站，以取代旧能源。除此之外，在德国的北海等地区，风力发电机则成了一道亮丽的风景。
低碳经济立法也影响到建筑业。在德国，几乎所有的建筑都安装了双层的真空玻璃窗。这种真空玻璃窗户不但隔音而且隔热效果也非常好，因此它能够在很大程度上有助于保持室内温度，这样每家每户可以节省不少的取暖费用。
尤其应当指出的是，低碳经济方面的立法，仍然应当体现以市场调节为主，以政府促进为辅的基本理念。
与此同时，政府在在国民教育方面还应当从娃娃抓起，倡导低碳生活方式。换句话说，要实现低碳经济的目标，不能只单单通过喊口号的方式，也不能单单依靠行政命令，而应当通过税收等手段，引导企业和个人自愿采取节能减排措施。
三、低碳经济立法将改变生活方式
还是首先从笔者的留学生活说起吧。十二年前我出国到德国法兰克福租房，发现每个单元的门前都放着四个标准化的塑料桶，分别用于回收不同的生活垃圾。食品垃圾一个桶；废旧报刊、纸质包装盒一个桶；废旧鞋袜、衣物等皮革、纺织品一个桶；废旧塑料一个桶。除此之外，每个生活区（也即每隔一两条街）或者超市门口还设置了专门回收废旧电池的回收箱。每天清晨人们还在睡梦中的时候，环卫工人即开着各自的回收车回收不同的垃圾，绝大部门垃圾经过处理后都可以变废为宝，重新利用。每个人都这样做，这样不但美化了环境，而且在点滴的行动中保护了森林。在国内习惯了不分类存放和分类丢弃垃圾的我对于这种做法真的还很不适应。
最麻烦的是如何扔掉废旧家具和生活电器。这可不得随便扔在大街上。这得事先给环卫部门电话预约。一次我想把朋友送我的一部旧电视机扔掉，我得提前打电话预约，电话那头告诉我可以在某日晚上把电视机搁在单元门前，人家第二天凌晨就把电视机拉走了。此外，在德国虽然买一辆二手车很便宜，有的甚至白送，但是随便丢弃二手车则是要被罚款的。根据德国法律，二手车报废时，车主要缴纳一笔报废车处理费，用于将报废汽车肢解的部件并分类重新加以利用。这些都是立法的功劳。立法改变了德国人的生活方式。循环经济就这样深入人心，并化为人们的日常行动。
低碳经济立法甚至也改变着孩子们的生活方式。在德国的中小学，孩子上学用的是几乎是旧课本。德国是发达国家，父母肯定有能力负担孩子的书本费。但是，为何德国的中小学都倡导使用用过的教材呢？原来这不但有利于培养孩子们的节约习惯，而且这样做可以节约多少的木材或者其他可用于造纸的资源。举手之劳做环保，这可不是口号，而是人们的日常行动。
低碳经济也改变了德国人的出行方式。虽然德国是汽车制造大国，而且几乎每个成年的德国人都会开车，但是能不开车的时候，德国人就尽量不开车。在法兰克福，由于地铁很发达，因此很多人选择乘坐地铁上班。居住在郊区的人虽然也要开车上班，但是人们往往选择“私车加地铁”的出行方式，也即先将车子开到地铁站，然后换乘地铁到目的地上班。当然，如此一来对交通的规划和衔接就有很高的要求。由于德国《空间规划法》对此有原则性的规定，因此德国的交通往往都是立体和互通的。例如，当你到达法兰克福机场，机场下层的铁路和地铁就能很方便、很经济地将你运送到市区和其他城市，这样不但方便了人们出行，而且也在无形之中节约了不少能源，因为人们在这时通常不会选择打的这种不环保的方式。反之，在我国，各种交通工具之间的衔接还不是很到位。例如公交和地铁站点往往缺少足够的停车位用于人们换乘公共交通工具，我国的机场和铁路也很少有互通的。如果能够通过立法的方式加以改变，那么每年可以因此节约不少的能源，减少排放。
四、低碳经济也将转变政府工作作风
当然，要让低碳经济深入人心，政府和政府公务人员应当率先在全社会树立榜样。例如，德国各个政府机构、高校的办公用纸和信封，几乎全部用的是再生纸张。这样做，不但节约了不少的政府开支，而且可以以身作则，促进私人部门的企业、团体和个人向着低碳经济、循环经济的生活方式迈进。
反观我国，政府和公务人员带头以实际行动响应低碳经济的示范效应还没有体现出来。政府的铺张浪费现象也较为突出，不仅大量的政府办公设施和耗材不利于低碳经济，而且在吃喝和公务用车方面的开支也是浪费惊人。再看看我们的公务车的排量吧，有多少公务车的排量是低于1.6升的？由此看来，低碳经济不仅是一种新的增长方式，也是改变政府工作作风和服务方式的重要内容。
无论从哪个方面来说，相关的法律制度建设都是不可缺少的。无论是宏观层面的低碳经济、循环经济生产，还是微观层面的个人低碳生活方式的转变，还是政府自身的低碳办公，都离不开制度建设。因此，我们不能仅仅指望通过科技创新来实现低碳经济目标，我们更应该关注低碳经济的制度创新。从某种意义上说，制度创新和相应的人们的生活方式、工作方式、办公方式的转变比科技创新更加重要。
（作者系西南财经大学法学院教授、博导；转载自吴越法学网）