村民委员会作为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，是宪法和法律所规定的。当前学界对村委会的研究，也多以“村民自治”为主题展开。尽管研究者往往指出村民自治中的种种“问题”，但这种视角本身仍过于强烈地暗示研究者对乡村民主以及对国家民主化作用的期待，可能遮蔽了村委会在国家治理中的功能。1本文认为，在当下的情境中，村民委员会制度的目标和功能首先不在于政治民主，甚至不在于乡村民主，而应当被理解为特定政治和社会情势下国家治理的一种方式。
行政法教科书注意到村委会在行政管理中的作用，但也只在“行政主体”章节里，作为被授权或者受委托行使一定行政职权的行政组织一笔带过，村委会在国家治理中的丰富细节被舍弃了。2本文将不囿于“被授权或受委托组织”的概念，而试图全面勾勒村委会在国家治理中的作用。具体包括三方面：一、作为基层政权建设的村委会制度；二、法律文件中所见的村委会职能；三、现实村－镇关系中的村委会角色。本文最后指出，村委会制度植根于特定的经济、政治和行政制度当中，它的未来将将取决于农村产权制度和社会结构的变迁，及政府职能的转变。
一、作为基层政权建设的村委会制度
我国村民委员会制度是人民公社解体后填补农村基层政权真空的产物，它的产生和发展始终是与高层的推动相伴随的。实行联产承包后分了土地，“农村一部分社队组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。中共中央指出，“这种情况应当引起各级党委的高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题解决好。”3当时的人大常委会委员长彭真敏锐地抓住广西罗山、宜山等地农民创造的“村管会”一类经验，在他的主持下把村民委员会写进了“82宪法”。各地生产大队（或生产队）在83、84年陆续改为村委会（广西、云南等个别省区分别到1995、2001年才实行撤村公所、设村委会的工作）。但直到1986年中共中央和国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》、1987年颁布《村民委员会组织法（试行）》，“村委会建设”并未得到重视。即使该法出台后，“村民自治”――以村委会选举为标志――并没有立即在全国推行。89风波后，“村委会建设”被提上日程。经过中央领导重新肯定，并在一系列中央文件的推动下，村民选举才全面铺开，“村民自治”的用语和口号才普及全国。1989年底民政部印发的《全国基层政权建设工作座谈会会议纪要》4，提出理顺基层政权建设的工作关系，贯彻落实村委会组织法，整顿瘫痪、半瘫痪村委会。民政部还在全国农村开展村民自治示范活动。5紧随着中国共产党十四届四中全会和《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》〔中发（1994）10号〕，民政部再次下发《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》6，要求重点抓好村民委员会的建设工作，认真整顿处于软弱涣散和瘫痪状态的村民委员会。针对村级管理混乱、暗箱操作盛行，引起农民普遍不满的状况，近年从中央到地方又大力推行“村务公开”。1998年《村民委员会组织法》的颁布可以视为加强村委会制度建设的新举措。
村民委员会制度建设是适应国家治理需要，作为基层政权建设的一个重要环节来对待的。在人民公社解体后，国家在财政上无力负担在农村的庞大机构，需要通过农村社会再组织，寻找自费而可靠的代理人。当初彭真在《村民委员会组织法（试行）》通过前夕的讲话中，在阐述社会主义民主理念的同时，也指出了村委会制度的现实好处：很多事情由政府通过自上而下的方式处理，事实上很难完全处理得适当，往往事倍功半。7在“乡政村治”的格局下，村委会可以成为国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突通过它的上传下达加以缓和和整合。8“通过群众自治，实行基层直接民主”，隐含的主要目的还在于在新形势下更好地管理农村。一系列中央文件的主题也是加强“基层政权建设”、“农村基层组织建设”。1989年民政部《全国基层政权建设工作座谈会会议纪要》指出，“当前部分地区村委会处于瘫痪、半瘫痪状态，危及农村经济发展，影响农村稳定，带来严重危害，已成为农村基层组织建设的一个突出问题，如不及时整顿，就会危害我国政权的肌体，造成严重的后果”。1995年《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》再次指出，少数村民委员会软弱涣散、甚至瘫痪的问题，必须认真加以解决，“否则，不仅难以完成新时期党在农村的历史任务，而且将严重削弱甚至动摇党在农村的工作基础”。1998年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》指出，在全国农村普遍实行村务公开的目的是“推进农村基层民主建设，密切党群干群关系，促进农村的改革、发展和稳定”。9
在各种文件中，与“村民自治”同时频繁出现的词汇是“整顿”、“建设”、“部署”、“抓好”等居高临下的语言。从中央到地方反复强调，加强党委和政府的领导，是做好村民自治工作的关键。一些地方成立了“村民自治领导小组”一类专门机构，有的县、乡领导亲自挂帅。在90年代中期的整顿中，换了13.6万个村支部书记、12.8万个村委会主任。10村委会数量在80年代中期有90余万，目前减少到73.2万，其中《村民委员会组织法》颁布后两年内就锐减了10万余个。11考虑到《村民委员会组织法》规定村委会的设立、撤销、范围调整必须基于村民自愿，12村委会数量的大幅缩减也反映了强势行政的推动。
与国家的大力推进相比，对很多村民来说，村民委员会及其象征的村民自治是外加的。当初由生产队到村委会，在许多村民看来，“只是换了一个名称”；当村民在政府部门的指导下，举行村委会选举，“村民们以为只不过是在执行上级部署的又一个任务”。13今天村民的自治意识和自组织能力正在成长，却发现自治的方式容不得村民协商确定或者改变。法律早已强制规定了村委会的地位、职权、组成、产生方式和议事程序，甚至包括选举资格和表决票数。在“完善立法”的口号下，各省的实施细则把规则之网愈织愈密。虽然今天一些地方老人协会、庙会一类自发组织在当地非常活跃，其号召力和影响力可能胜过村委会，但后者的地位在法律上无可代替。虽然理论上，象外来人口是否有选举权，服刑犯缓行期间能否当选之类的问题，可以由村民自己在法律框架内依程序解决，但法律和执法部门还是情不自禁地要直接“替民作主”。虽然村提留的收取是村内的事，但在减轻农民负担的压力下，国务院几乎一刀切地规定了它的限额。14尽管有充分的现实需要为理由来制定这些法律规则，但认识到这种“自治的强制性”也是必要的。值得玩味的是，那部法律的名称是以村委会组织法的形式出现，而不是“村民自治法”。
从长远来看，以村委会选举为主要内容的村民自治有可能成为催发基层民主的因素。就如一些干部所体会的：“现在村干部不选是不行了，就算是走过场，也必须走。”15而民选的村干部，多多少少会考虑其合法性基础，而在政府面前担当村民的代言人。但就目前而言，村委会选举的主要功能恐怕仍在于“仪式上的审美性”（吴毅），村规民约仍被作为国家治理方式而被使用。“中国的乡村民主中，通过基层选举，村落自治谋求与国家力量抗衡的可能性和内容几乎都微乎其微。”16毕竟，“就现时中国农村政治发展的目标选择看，通过基层选举改变村庄公共权力的合法性基础，增强农村的政治稳定，完善国家对村庄的作用机制，是比民主化进程更为优先的一个任务。为此，国家不仅需要借助村庄选举改善和巩固与农民的关系，而且必须确保民选的村庄领袖对国家的忠诚，以保证国家意志的顺利贯彻。”17
二、法律文件中所见的村委会职能
82宪法赋予村民委员会的职能包括：办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出意见。宪法并没有具体规定村委会的行政职能，也没有明确地规定村委会与政府的关系，而是把它留给法律规定。《村民委员会组织法（试行）》仅规定村委会“教育”村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境、加强民族团结，“宣传”宪法、法律、法规和国家的政策，“教育和推动”村民履行依法应尽的义务，等等。在乡镇政府与村委会的关系上，《村民委员会组织法（试行）》规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年的《村民委员会组织法》基本沿袭了前述规定。上述规定确实展现了村委会作为一个“基层群众性自治组织”的形象。如果停留在宪法和村委会组织法的字面规定，村委会在国家治理中的实际职能就可能被遮蔽了。事实上，从《村民委员会组织法（试行）》颁布前后直到今天，大量的立法规定了村委会的行政性任务。本文对村委会的职能的分析主要以这些法律文本为依据。虽然这些法律不一定得到严格实施，但最低程度上，它们表达了立法者的理解和期望。
首先，在各省的《村民委员会组织法（试行）》或者《村民委员会组织法》实施办法中，大都有专门条款详细罗列村委会职责。以《湖南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（1999年）为例，该法第2条在重申村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的同时，罗列了村委会的职责。在这份职责清单中，我们可以发现，村委会办理的事项与纯粹村内公共事务和公益事业意义上的“自治”未必有多大关系，而更是国家治理中的一个环节：
“教育和推动村民履行计划生育、义务教育、服兵役、拥军优属、抢险救灾、纳税等义务；督促村民依法承担法律、法规规定的费用、劳务”；
“防范和制止封建迷信、宗派、宗族势力和非法宗教活动”；
“协助有关部门对本村被判处管制、剥夺政治权利或者被判处其他刑罚但被宣告缓刑、假释的罪犯进行教育、帮助和监督，协助维护社会治安和农村社会稳定”；
“法律、法规规定的其他职责”。
村委会组织法中关于村委会职能的规定，在各地的实施办法中，往往被扩充和强化。例如，在村委会组织法中“教育和推动”村民履行法定义务、“协助”乡镇政府开展工作的规定，到了一些省的村委会组织法实施办法中，变成了“根据乡、民族乡、镇人民代表大会的决议、决定和政府的委托，办理有关事项”（如海南省2001），或者干脆“完成国家下达的各项任务”（如江西省1999年），或者“组织村民完成乡、镇人民政府依法布置的各项任务”（如内蒙古1992、河南省1992、山东省1992）。详细情况可见附表一。
下面再以中央立法为例，说明村委会的任务。通过《法经》、《北大法宝》两个法律电子检索系统的检索，中央立法（包括法律、行政法规、规章以及部分规范性文件）中包含“村民委员会”字样的法律文件有127部（截止2001年6月），剔除与本文主题明显无关或者同一法律因修正而重复的，仍有40余部规定了村委会的职责（详见附表二）。
从表中可见，村委会的事务范围广泛，涉及的政府部门众多。虽然村委会组织法只规定村委会协助乡镇政府工作，但通过部门法的规定，村委会还参与十余个政府部门的工作，例如申请个体户开业登记（工商）、为裁决行政拘留的人做担保（公安）、代缴个人所得税（税务）。其中最多的是公安、民政部门的事务。
作为一个社会组织，村委会被授权参与行政管理也许是正常的。但考虑到一旦法律设定村委会的职能，也意味着赋予它职责，并影响到村民的权利，那么，如此多的机关、如此轻易地设定村委会的职能，就令人吃惊了。不单法律、法规，连国务院部门（如公安部、中国人民银行）规章都可以设定村委会的职能――它的职责和权力！不单涉及行政法上的政府管理，还涉及在现代法律分类中基本属于民事领域的事务，如指定担任或者自行担任未成年人和精神病人的法定代理人、为申请小额信用贷款的村民提供证明等。在这个权力金字塔体系中，村委会作为一个“基层组织”，高高在上的中央国家机关谁都可以替它规定职责任务。对村委会来说，这些都属于必须履行的“上级的任务”。而且，似乎没有人会质疑这些规定的合法性。
具体而言，中央立法中村委会所涉事务，大体可以分为以下几类：
第一类是一些行政许可（审批）的事项，法律明确要求以村民委员会的证明、审核同意为必经程序，例如个体工商业开业登记、婚姻登记、收养登记、申请建房、申请爆破、确定五保对象等。从法律上，这类行为几乎全是依申请的行政行为，最终决定无一例外由行政机关作出。从行政法原理讲，村民当事人可以直接向行政机关申请，并由行政机关经调查后作出，而不必假手村委会。但上列法律强制性规定，以村委会的证明或者同意作为向行政机关提出申请的必须的前置程序，而不是向行政机关提出申请后行政机关调查事实的可能的协助。村委会在整个审批程序中的地位类似于行政机关的一个内部科室。国家机关在行使职能时，需要对行政相对人的情况提供担保；在立法者眼里，村委会是现成的、当然的担保者。这些工作都是人家“上门相求”，对村委会来说，不是什么太费劲的事，大部分情况下是管印章的干部盖个章就了事。对村干部来说，这种规定为他们提供了管理村民的权力和上下其手的空间，尤其是紧缺资源的分配，如生育指标、建房指标等。但这方面暴露出的纠纷相对较少；一旦涉讼，通常以行政机关而不是村委会为被告。18
上列之外的的法规基本可以归入第二类，它们通常笼统地规定村委会的义务，例如参与社会治安综合治理、开展群众性的消防工作、动员和组织本居住区的公民参加献血、协助组织扫除文盲工作等。以现代法的观点来看，后者似乎既没有赋予村委会法律上的权力，也不包含法律上的义务和渎职的法律责任。还有一些规定，表面上似乎是赋予村委会权力，如“有权对价格行为进行社会监督”，实际同样空洞无物。但是，这种规定本身仍然传达了立法者观念上对村委会的职能的认同和倚重。这种观念以及作为这种观念的固化的法律规定，象仪式一样强化村委会的政治地位。有这些笼而统之的规定，政府就可以堂而皇之地抓村委会“当差”。
上述中央立法还不能反映村委会职能的全貌。有趣的是，问题最大、最令人关注的“催粮收款、计划生育”这两项“要钱要命”的活，农村的“中心工作”，竟然没有在中央立法中出现。实际上，村委会大量的任务和职权是由地方法规、规章设定的，甚至是地方法规、规章以下的规范性文件设定的。19在各地的计划生育立法中（目前我国还没有统一的计划生育立法），对村委会的规定大体上可以分为以下方面：一是笼统地规定村委会“应当做好计划生育工作”，二是要求村委会设定专门机构或者专职人员，有些还规定工资待遇，三是申请生育指标必须先得到村委会的同意，四是流动人口生育管理等其它工作（详见附表三）。关于完成粮食定购、收取统筹提留这样的头等大事，在村委会组织法实施办法以外的各地地方性法规和规章中很少有提到村委会的。20而要求村委会组织缴纳，《青岛市对农林特产收入征收农业税的暂行办法》（1987年）则是我见到的唯一立法例。至于“刮宫流产、揭瓦拆房、强征硬夺”之类恣意妄为的事，在正式法律文件中更是见不到的，也是不允许的。
在阅读各地立法时，还可以见到地区间的差异。总的印象是，在上海、广东、浙江等经济发达地区，对村委会职能的“高压式”规定较少；而“完成国家下达的任务”或者“组织村民完成乡镇政府布置的工作”之类的语言，出现在江西、内蒙古、山东等经济相对落后的省份。这可能是由于在经济比较发达的东部地区，“催粮收款”的压力相对轻些，计划生育开展较早，已经过了“爬坡”阶段。这与现实当中经济落后地区上访较为频繁，村－民、村－镇关系较为紧张的现象恰是相映的。
另外，从时间上，一些村委会参与的管制措施往往是特殊时期的产物。在1984、1985年两年，国务院接连发布了5个涉及农民的管制性法规（见附表二序2－6），其中有些法规已经被明令废止，或者虽未明令废止但在今天已经失去实效。例如，国务院1984年的《关于农村个体工商业的若干规定》已被1987年发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》代替（后者及其实施细则都不再要求申请人持村委会证明），2001年10月更国务院明令废止。相应地，国务院《关于农民个人或联户购置机动车船和拖拉机经营运输业的若干规定》、《关于合作商业组织和个人贩运农副产品若干问题的规定》虽未命令废止21，但其关于申请营业必须事先获得村委会证明的规定，显然已经失效。
三、变调的村－镇关系
作为一个社会组织，村委会的角色主要体现在如下两种关系上：一是村委会与村民的关系，二是村委会与政府的关系。就前者而言，即使那些似乎是“村民自治”的事务，也处处显示出与国家治理的关联：村民选举事关“基层政权建设”，村提留的收缴事关“农民负担”，村务公开促进“农村的改革、发展和稳定”，民间纠纷调解被看成“社会治安的第一道防线”。赵晓力博士通过对80年代以来农村承包合同的研究指出，农村承包合同这种本来是村民（农户）与村委会（村集体）之间民事法律意义上的租佃契约，在实践中成为地方政府和村干部治理治理农民和农村事务的一种新方式。22村规民约也常常成为政府治理农村的工具。自治章程、村规民约往往是应政府要求并按照范本制定，内容上多是规定村民义务和处罚，其中纳粮交款、计划生育似乎是不可少的内容。23
当然，最直接体现村委会在国家治理中角色的，还是它与基层政府的关系。村委会组织法规定乡与村的关系为“指导”与“协助”关系。依照这种设计，乡镇政府负有双重角色：一是指导、支持和帮助村委会；二是要求并获得村委会的协助。到底是村委会自愿协助，还是乡镇政府要它干什么就干什么，法律条文含义不很确定。但有一点是明白的，立法者明确地排除了乡镇政府领导村委会的想法。在制定《村民委员会组织法（试行）》时，彭真委员长就告诫：村民委员会“不是基层政权的‘腿’”，不能把它“搞成一级政府”，也不能“给村民委员会头上压太多任务”。24
但社会调查发现，旨在增强村级组织独立性、保障村民自治的村委会组织法并没有根本改变乡、村关系。在乡村干部和村民的眼里，乡村就是“领导”与“被领导”的关系。湖南一位村干部说：“现在的乡与村同过去的公社与大队的关系并没有什么不同，村还是乡领导下工作，领导咋说，咋干！”25浙江一位乡镇书记明确地称“镇与村是领导与被领导的关系”，“对村级的三个组织，镇里都把它们作为村级具有行政职能的机构”。26四川白石的村干部也反映：“乡与村之间实际上是上下级关系，村委会要绝对服从乡政府。”27从乡村干部的行动里，也让人感觉村委会干部可以说是招之即来。有人对安徽省某镇进行调查时发现，1997年该镇41次党政干部会议，要求全体村干部或主要村干部参加的就有29次，其中涉及计划生育工作的23次，涉及纳粮交费的21次。28
事实上，村委会在很大程度上变为乡镇政府的“打工者”，变成管理村民的“二政府”，村民自治的“当家人”变为政府行政管理的“代理人”。29这种关系的改变在前述各地村委会组织法实施办法里隐约可见：“协助工作”强化为“完成任务”，“教育和推动村民履行法律规定的义务”被强化为“组织村民完成乡、民族乡、镇的人民政府依法布置的各项任务”。在一些部门立法中，也可见到村委会的职责被层层加码的趋势。例如，《统计法》要求村委会“如实提供国家统计调查所需要的情况”，到了该法《实施细则》，变成由村民委员会指定专人负责行政村的统计工作，后者“在统计业务上受乡、镇统计员领导”。又如，《消防法》规定村委会“开展群众性的消防工作，组织制定防火安全公约，进行消防安全检查”，乡镇人民政府予以指导和监督。公安部的《消防监督检查规定》紧接着就把村委会作为公安行政管理的相对方：“公安派出所应当对村民委员会履行消防安全职责的情况进行消防监督检查。”连民政部也认可了这种职能强化的趋势。1990年民政部下发的《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，把“完成乡（镇）政府依法布置的各项国家任务”作为村民自治示范村的标准之一。虽然法律文件里常常限定以“依法”、“法律、法规规定”等字眼，但村民们哪里辨别得清？
与前述强化村委会义务的法律规定相比，乡镇政府对村委会实际上的控制更值得关注。农村改革后，乡镇对村级治理的影响方式主要有：行政干预，干部任职，财务监控，价值分配，支持协助，情感沟通。30其中人事和财务控制又是最根本的控制。
先说人事。村委会组织法只字未提政府对人事方面的干预，《村民委员会组织法》甚至规定村民委员会的选举，由村民会议或者各村民小组推选产生村民的选举委员会主持。但乡镇政府普遍干预选举。从选举的时机、候选人的产生、对选举的监督、选举结果的宣布和任命，无不有政府的影响。山东省莱阳市委1999年52号文件规定，村“两委”（村支部委员会和村委会）成员表现不佳（如不能按时完成上级党委政府下达的各项工作任务），予以“诫勉”。31浙江一位乡镇书记坦言：“由镇里确定村干部有利于政府意志的贯彻执行。否则，许多工作便难办。”32
再说财务。从法律上，村集体财产村有、村管、村用，乡镇政府无从插手。但近年来一种新的名堂――村有乡管――在各地兴起。一些地方村干部的工资由乡镇政府确定数额，甚至直接由政府发放33，村财务收支由乡镇政府审核。“村有乡管”既作为典型经验加以介绍，34也被一些高层文件予以认可。35虽然初衷是保障村务公开和廉洁，或者在费税改革中保障村干部工资的发放，它的潜在后果是村干部受到乡镇政府更牢固的控制。36一些新闻报道和社会调查提到，乡镇政府对不听话的干部“扣工资”。这也只有在乡镇政府掌握了村级财务后才有可能做到。
这里特别要提到共产党基层组织的作用。1998年的《村民委员会组织法》完善了村委会选举制度、强化了村民会议职权，但同时增加了共产党基层组织的“领导核心”地位的规定。这项规定是对《中国共产党农村基层组织工作条例》等一系列文件的肯定。37实践中，不少村党支部“一元化”领导，党支部书记“当家”，村支书几乎包揽了村委会的全部工作，个别村的财务批核权也都由村支书统揽起来。村民们有什么事也不找村委会，而是找村支书。村委会成了“核心”之外的“外围”，行使村民自治组织的职权难以落实。一些文章把它归咎为“两委”关系没有理顺，但问题的要害可能在于乡镇干部倾向于通过党组织来影响、乃至控制村委会。
社会学学者注意到乡镇干部与村干部的“共事依赖”38，及其行使权力“软硬兼施”的手段39，或者指出乡镇干部与村民委员会“指导关系”的多种形式40，但就大部分地区看，从乡镇有能力控制村委会行为这一点上讲，仍属“领导－被领导”关系。
乡镇控制村委会的倾向导致了政府与村委会和农民关系的紧张。媒体报道的零星个案已经显示了这一点。下面我将根据民政部一份材料进一步予以分析。这份材料是民政部为配合全国人大常委会执法检查，于2001年5月向全国人大常委会呈送报告所附的案例摘要。41案例摘要涉及福建、山东、海南、新疆和吉林5省、自治区，共50件。42选择这5个省、自治区，纯粹是因为全国人大常委会《村民委员会组织法》执法检查所选择的省份。案例来源于民政部接待村民信访、上访情况，以及省民政厅上报材料。由于这些材料未经调查确证，本文在叙述时原则上不指明具体村庄和人物。但是，从材料来源看――竭力反映到高层机关的，往往有相当的冤屈和义愤，而民政部筛选这些案例作为上报材料，再次表明在他们眼里所反映的情况基本可信――其可靠性应当是比较强的。
在50件案例中，涉及选举31件，涉及村务交接、村委会成员被“免职”等合法当选村委会履行职责受阻的15件，涉及村委会干部腐败的3件，涉及村民代表会议决议有效性问题1件。其中矛头明确地针对乡镇政府、党委或者乡镇领导干预的28件（包括非法干预选举15件，免除村委会成员职务7件，其它非法干预村委会履行职责的6件），针对村党支部或者党支部书记的14件（从地缘上明显集中在山东，占11件；从类型上，非法参与、干预选举的8件，阻挠合法当选的村委会履行职责的5件）。
其中一个典型事例――《人民日报》也曾予以报道――是山东栖霞市4个镇57名“村官”因不满村党支部和镇党委、政府干预村委会行使职权，集体要求辞职。村党支部和镇党委、政府片面强调党领导一切，支部包办代替一切，以致新“村官”当选一年多，村里的财务、公章不交接，财务支出仍由支书一人说了算。镇党委、政府不但不解决“村官”们反映的问题，反而对村委会成员随意“诫免”甚至停职。43
上述材料表明，村民选举和当选村委会依法履行职责在当前村治中问题突出，远胜过村委会的腐败问题；而乡镇党委、政府和村党支部的非法干预，是村治中的突出矛盾。考虑到基层能够解决的问题一般不会反映到高层机关，所选案例确实存在“采样偏见”，未必准确代表村民自治过程中的全部问题。但反过来，高层机关所直接接触的往往是基层没能解决的，因而比较尖锐的和重大的问题。民政部筛选、上报的，可以想象也是着眼于这一目的。因此，它仍然反映村民自治遇到的最突出问题和最深层矛盾。
上述结论与河南省民政厅一位官员的分析结果也基本相符。他从河南省第三届村委会选举期间民政厅收到的大量上访信件中随机抽取100封进行统计，发现信访反映问题居前三位的分别是：选举没有按法定程序进行（31封），乡村政府对选举的违规“控制”（26封），不经选举就任命、撤换村委会成员（18封）。44如果把后两者相加，那么，矛头对着乡镇政府的就占了全部样本的44％。这还不包括其它问题背后可能涉及的乡镇政府。
与乡镇政府的关系反映了村委会制度的尴尬，也反映了国家治理中的危险处境。几年前，就有学者指出，“改革初期一度缓和的国家和农民关系再度趋于紧张。”45
四、村委会制度的未来
面对村级治理中出现的问题，一些学者提出保障和扩大村民自治权（包括实行乡级直接选举）作为对策。我相信这种主张在政治理念上的进步意义，并且在现实中将会取得一定收效。但我们也要看到，村委会制度植根于特定的经济、政治和行政制度当中，村民自治中的问题是当前中国社会各种问题在农村的集结。如果没有一系列的产权制度和政治、行政体制的改革，村委会制度的完善和村民自治的改善是无法单独实现的。中国村民委员会制度的发展将取决于未来经济和社会结构的变迁，及政府职能的转变。
令人深思的是，乡镇干部控制村委会所采取的许多行为是人所不欲的，也是背离中央政策和法律规定的，政府为什么仍要强加于人呢？问题的症结在于，在实行“政治承包责任制”46的行政体制中，“上面千根线，下面一根针”，乡镇政府作为我国最低一级政权建制承受着巨大压力。乡镇政府负有计划生育和保持社会稳定等方面的重大职责，还要领导和组织当地经济发展。地方的经济、社会发展事关乡镇官员的绩效评价，计划生育和社会治安更是“一票否决”。为了严格完成上述职能以及来自上级政府的层层任务，乡镇政府不得不时时保持对农村的动员能力，不得不在农村寻找自己忠实可靠的代理人，自然而然地把村委会看作自己的“腿”予以使唤。同时，乡镇政府维持自身庞大机构的生存和运转、实施义务教育等等，财政支出形成巨额黑洞，财政上严重依赖乡村经济组织，迫切需要保持自已在农村的财政汲取能力。实行承包责任制后，农民作为纳税主体数量多而且过度分散，政府征收农业税费的交易成本高到“史无前例”的程度。47如果没有村委会的协助，政府征收农业税费是不可想象的，没有村干部得力、至少是顺从的工作，是不可能完成的。前述莱阳“诫勉”事件显示，在现有政治和行政体制下，村委会组织法再“完善”，乡镇政府控制村委会的冲动不会遏止，村－镇的紧张关系不会消失。
再从社会和经济结构上讲。俞德鹏教授在讨论农民负担问题时，指出农民负担问题根源在于城乡二元社会结构，并主张改革城乡二元社会结构，尤其是要改变包括义务教育在内的二元公共事业投入制度。48村委会制度脱胎于人民公社、生产队体制，虽经承包到户，却仍扎根在集体所有制的土壤上。尽管集体经济在大部分村庄已经衰败，或濒临破产，但土地等自然资源集体所有制仍维系着村民与村民、与国家的身份关系。由于村民与集体经济组织成员两种身份的重合（这是村民与城市居民的主要区别之一），形成村庄“经济边界开放与社会边界封闭的冲突与共生”49.集体所有制面临困境，一些学者提出改革方案。50其中，温铁军教授设想农村财产制度改革方案：（1）赋予农民永久土地使用权，实行“生不增、死不减”；（2）推行以土地为中心的社区集体资产股份合作制，并进一步以股权形式明晰农民对包括乡镇企业在内的乡村两级集体资产的产权；允许农民将其拥有的股份化的土地使用权和对其他财产的所有权在社区范围内自主变现、退出社区；（3）由村民大会决定社区公益事业的发展项目、规模和速度。51深圳万丰、岗等村的公司化似乎提供了这种可能，52即集体经济组织成员以股东身份参与公司管理，社区成员以村民身份参与社区管理。这种经济所有制一旦变化，将深刻地影响村庄的治理结构，以及村委会制度的内容。
上述变化的发生还需以一系列措施为配套。温铁军教授同时提出改革乡村税费制度和粮食定购体制的设想是：（1）重新核定农民负担总量及负担的结构比例；（2）承包土地的农民在社区内部从事农业生产不再纳税，只向土地集体所有者交纳地租（土地承包费），由村级组织作为土地税的纳税主体对政府上税；（3）放开粮食市场，取消定购任务。最后，还需改革乡村管理体制，撤乡并镇，减少基层政府数量和管理人员，理顺村镇之间的管理权限和管理职能，行政经费（包括现行“五统筹”中的优抚双基教育、民兵训练、计划生育）全部由财政统收统支，统筹解决。53所有关于二元公共事业投入制度、关于税费制度和行政体制改革的设想，恐怕还需要一个更大范围、更深层次的改革为前提。当前农村税费制度改革试点的受挫似乎已经暗示了这一点。54
现有的村委会制度是以政府的强势指导自上而下推动的社会再组织过程，其中伴随着过度的、甚至非法的干预。从各种文件乃至《村委会组织法》中，我们处处看到家父般的政府无处不在的身影：妨碍选举找政府，村务不公开找政府，村规民约侵犯权利找政府……“事实已经无数次地告诉了人们，仅仅靠行政杠杆根本撬不动中国农村这块巨石，不恢复起农村原有的自组织能力，农村的事情就不可能办好，而农村的自组织能力只能靠农民和农村社会自身的力量一点一滴的复原，才有可能真正具有力量。”55最近有文章在讨论村民自治过程中村委会所承担的公共职能时，主张因村委会行使公共职能引发的纠纷，可以直接以村委会为被告提起行政诉讼。56这种主张除了法律操作层面的含义外，深层含义恐怕还在于，政府从村级治理中淡出，由法院这样中立、超脱的机构来裁决自治中的纷争，从而使村民自治真正得到尊重和实现。
注释：
*本文是沈岿博士主持的“行政法平衡理论与准政府组织研究”课题的一部分。初稿完成后，李红雷、章永乐、石红心、宋华琳以及课题组成员曾经给我提出若干修改意见。
**何海波，法学博士，国家行政学院法学部教师。
1为此，有些学者倾向于使用“村级治理”或者“村治”的概念。例如，张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，华中师范大学出版社2000年。书名就反映出作者的倾向。
2参见姜明安：《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版社1990年，172页；应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年，96页。
3《全国农村工作会议纪要》（中共中央1982年1号文件批转），载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文件选编（下册）》，人民出版社1982年，1061页。
4民办发（1989）30号，1989年11月15日。
5参见《民政部关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，民基发（1990）25号，1990年9月26日。
6民基发（1995）7号，1995年2月27日。
7彭真：《通过群众自治，实行基层直接民主》（1987年11月23日在6届人大常委会第23次会议上的讲话），载彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年。
8参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年，196、197页。
9中办发（1998）9号，1998年4月18日。
10钟祖文：《跃上新台阶──三年农村基层组织整顿和建设综述》，《人民日报》1998年7月1日。
11截止到1999年底，全国有村委会80.1万个，比上年减少3.2万个；到2000年底，全国有村委会73.2万个，比上年又减少6.9万个。资料见《村民自治
http://www.chinarural.org/tjfx.htm.
12该法第8条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”
13参见前引张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，109页。
14《农民承担费用和劳务管理条例》（1991年）第6条规定：“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费（不含乡村集体所有制企业缴纳的利润），以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的百分之五。对经济发达的地区，经省、自治区、直辖市批准，可以适当提高提取比例。”
15前引张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，107页。
16毛丹：《乡村组织化和村民民主──浙江萧山市尖山下村调查》，《中国社会科学季刊》1998年春季卷。
17前引张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，122页。
18已经见到个别的讼案。原告张珠钦申请再婚，但村委会以张未清偿前夫生前债务为由，拒绝为她出具婚姻状况证明，乡政府不予办理结婚登记。张向法院起诉乡政府。参见《张珠钦诉福建省闽清县省璜乡人民政府不予办理结婚登记案》，载最高人民法院应用法学研究所编：《人民法院案例选·行政卷（1992－1996年合订本）》，人民法院出版社1997年，案例78.
19通过《北大法宝》检索，889部地方法规、规章（截止2000年3月，限于较大城市以上，包括因修正而重复）包含“村民委员会”的字样，其中计划生育就有44部。至于规章以下的规范性文件，就数不胜数了。
20通过《法经》检索，在“农业税”标题下涉及村委会的地方法规、规章只有两部（截止2001年6月，限于较大城市以上）。《安徽省农业税征收实施办法（试行）》（2000年）一处提到村委会：“有本办法第十九条、第二十条规定减税、免税情形之一的，纳税人应当提出申请，经村民委员会确认，报乡镇征收机关审核后，由县（市、区）人民政府批准。”《青岛市对农林特产收入征收农业税的暂行办法》（1987年）三处提到村委会：“农林特产品的面积、产量，承包给单位和个人的，由村民委员会根据当年实际情况，组织民主评议，报乡镇政府审查核定”：“农林特产农业税，由乡镇政府按照收获季节直接组织征收。内部实行承包责任制的，由村民委员会按照农林特产品收入多少，落实到承包户（组），并编造分户负担清册，经乡镇政府审查批准后，组织缴纳”：“为鼓励村民委员会积极组织征收，县（市）、区可从超收总额中提取5％返回”。在“统筹”标题下涉及村委会的只有一部。《河南省村提留和乡统筹费财务管理办法》（1994年）规定：“村民委员会和乡（镇）人民政府应按照规定程序编制村提留和乡统筹费预算方案，实行严格的预算管理制度”：“村提留款由村民委员会按预算方案提出使用计划后，由村民委员会主任签字后开支。重大开支项目及村组干部误工补助和奖金应提交村民会议讨论通过，并报乡（镇）政府备案。村提留款实行村筹乡管的，由村民委员会主任签字，乡（镇）农经管理部门审核后开支”。
21直到1992年，《国务院办公厅关于加强对拖拉机运输交通管理的通知》和国家工商行政管理局对《关于工商行政管理机关如何依据现行法规对个体客运行业进行监督管理的请示》的答复（工商市字＜1992＞第27号）仍引用了前述规定。
22参见赵晓力：《通过合同的治理――80年代以来中国基层法院对农村承包合同的处理》，《中国社会科学》2000年第2期。
23在号称全国“村民自治第一村”的湖南省白鹤村的村规民约上，我们可以看到村民的如下内容：“凡居住在本村的村民，除履行法律所规定的义务外，还必须履行本村以下义务：1、按期如数完成国家的粮、油、棉等农产品的统派、定购任务；3、按期如数完成各级政府和村民委员会下达的各项提留、债券认购；4、在种、养的生产上，接受指令性、指导性计划安排；6、积极参与福利事业建设的投工、投资……”见前引张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，143页。在另一个“规范化管理模范村”山东省章丘市向高村，作为该村“小宪法”的管理制度是根据上级要求，并按照下发的蓝本制定。同上，233页。而在四川省白石村，村干部从乡上领回来的村治手册，调查者看到时已经积满灰尘了。同上，473页。
24前引彭真：《通过群众自治，实行基层直接民主》。
25前引张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，228页。
26同上，350页。
27同上，421页。
28转引自修晓波：《村干部领取适当报酬是合乎情理的――建议乡村实行村提留村用省管制》，《理论前沿》2000年第1期。
29政治社会学学者把村干部的角色描述为“当家人”与“代理人”。参见徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》1997年8月号。
30前引张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，76－80、228－232页。虽然村通过经济、社会和民意等途径也开始不同程度地影响政府，但从全国整体上，政府与村的双向互动不均衡。
31参见李玉霄：《“海选”村官就任难》，《南方周末》2000年12月7日。
32前引张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，320页。
33可参见郭世明、何家安、周红：《稳定农村干部队伍保障基层正常运转：舒城村干部工资“打卡”发放》，《人民日报》2000年11年24日。
34例如，张世琥（天津市宝坻县县长）：《规范理财强化监督》，《人民日报》2000年8月15日；徐雁来：《桑林镇实行“联村会计村有乡管”制度》，《辽宁日报》2001年2月2日。《天津日报》2000年8月17日《天津党风廉政建设反腐败工作成效喜人》也把村有乡管作为农村反腐倡廉的成功经验。
351990年1月3日《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》就认可了农村宅基地使用费村有乡管制度；1994年7月8日水利部《拍卖（未治理小流域）使用权，加快水土流失防治管理办法（试行）》也规定，拍卖“五荒”（荒山、荒坡、荒沟、荒滩、荒水，统称未治理小流域）所得归土地所有者，村级小流域治理开发专项基金实行村有乡管县监督。
36也有人对“村有乡管”表示忧虑，认为它不符合《村委会组织法》中关于村民自我管理的规定。参见杜渺（江苏省射阳县人大常委会副主任）：《村民委员会面临的困惑探析》，《人大研究》1999年第6期。还有人提出，乡镇与村的依靠关系决定了乡镇很难对村的财务实行有效监督，而且极易截留村提留。参见前引修晓波：《村干部领取适当报酬是合乎情理的――建议乡村实行村提留村用省管制》。至于该文作者提出的村用省管制，没有考虑管理成本等因素，也不是一个好办法。
37中共中央1990年《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》（1990年中发19号文件），明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设，同时规定，村民委员会是在党的领导下，在国家规定的范围内，村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条规定：“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党支部（含总支、党委，下同）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”1994年《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》规定，农村基层“党支部要加强对村民委员会的领导，支持村民委员会依法开展工作。村民委员会必须把自己置于党支部领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作”。
38参见王思斌：《共事依赖：乡－村干部关系的一种模式》，载《清华社会学评论》第1辑，鹭江出版社2000年。
39参见孙立平、郭于华《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析》，载《清华社会学评论》第1辑，鹭江出版社2000年。
40张厚安分为行政命令性、控制影响性、影响性和无力性几种类型。参见前引张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，75－77页。
41见民政部关于报送《关于〈村委会组织法〉贯彻实施的基本情况》及其有关案例的函，民函（2001）60号。
42其中福建29件（其中一个镇5个村联合反映选举中的违法问题，计5件），山东12件，海南3件，新疆3件，吉林1件。各省案例的数量并不反映该省实际问题的多少。
43参见崔士鑫：《“村官”为何要辞职——对山东57名村委会成员集体要求辞职事件的调查与思考》，《人民日报》2001年3月21日。
44王晓旭：《对有关村委会选举的一百封上访信的分析》，《中国农村观察》2001年第1期，转引自《村民自治http://www.chinarural.org/llyt/cmzz/2000/6/4.htm.
45前引徐勇：《中国农村村民自治》，194页。
46荣敬本、崔之元：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年，28页。
47参见温铁军、朱守银《中国农村税费制度改革试验研究》，《思想的境界http://64.23.9.81/000824/wentiejun.htm，或者《50人论坛http://forum50.cei.gov.cn/newwork/newwork.htm.
48参见俞德鹏：《农民负担问题的社会和法律分析》，《二十一世纪》2001年2月号。
49参见折晓叶：《村庄边界的多元化――经济边界开放与社会边界封闭的冲突与共生》，《中国社会科学》1996年第3期。作者的研究主要限于中国东部和南部的“超级村庄”。
50例如，陈林、何依庭：《村治的冲突、残缺与整合：作为非营利中介组织的农协模式初探》，《天村http://www.univillage.org/view/a18.htm；杨小凯：《中国土地所有权私有化的意义》，转引自《世纪中国》www.cc.org.cn ；前引温铁军、朱守银：《中国农村税费制度改革试验研究》。
51前引温铁军、朱守银：《中国农村税费制度改革试验研究》。
52参见徐勇《能人主导的转变与民主自治的构建》，载张厚安、徐勇、项继权等《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》。
53前引温铁军、朱守银：《中国农村税费制度改革试验研究》。
54前引温铁军、朱守银：《中国农村税费制度改革试验研究》。
55张鸣：《热闹中的冷想》，《读书》2001年第3期；张鸣：《爬上妙峰山看“村民自治”》，《世纪中国http://www.cc.org.cn.
56参见章永乐、杨旭：《村民自治与个体权利救济——论村民委员会在行政诉讼中的被告地位》，《行政法论丛》第5卷。
57安徽93、福建93修正、西藏93、江苏94、广东98、云南99、贵州99修正、陕西99、湖南99、浙江99、安徽99修正、宁夏2000、甘肃2000、内蒙古2000，在文字表述上则照抄《村民委员会组织法（试行）》或者《村民委员会组织法》的相关规定。
转载于《行政法论丛》第5卷，法律出版社2002年版
责任编辑:刘辉