报告框架
一、土地制度改革在全局中的位置
二、建立统一建设用地市场是核心
三、赋予农民更多财产权利是关键
四、构建新型农业经营体系须探索
五、建立自然资源管理体制是挑战
六、如何落实任重道远
一、土地制度改革在全局中的重要位置
（一）土地制度改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键部分。
国家治理体系和治理能力现代化，关乎国家现代化成败。
土地问题是实现国家治理现代化试金石。
土地是牵扯利益相关者最多的一个载体。
既要认真对待传统社会的农民土地问题。——又要有效解决转型社会的土地利益分配问题。
（二）转变土地资源配置方式关乎市场在资源配置中起决定性作用主线的落实。
《决定》把土地制度改革以“建立城乡统一的建设用地市场”谋篇，表明土地制度改革主要解决配置方式。
《决定》把土地改革条放在“建设统一开放、竞争有序的市场体系”章目有深意。
土地是政府主导资源配置的主要领域。
土地市场是不反映供求关系的扭曲的土地市场。
（三）土地制度改革是实现城乡发展一体化的关键
从城乡一体化到城乡发展一体化。光从公共资源分配解决不了城乡差距问题。
《决定》在城乡关系问题上着力解决制约城乡发展一体化的体制机制问题。
实现生产要素城乡之间合理流动和平等交换的关键在于土地。
在现在这套土地制度安排下，城乡一体化的最终结果只能是城市吃掉农村；城市发达，农村凋敝。
二、建立城乡统一的建设用地市场是核心
第一，《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
一是界定允许集体建设用地进入市场的范围为集体经营性建设用地。
三类集体建设用地：农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地、集体公共设施和公益事业建设用地、农民宅基地。
宅基地性质：以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，房地分离。
《物权法》：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
第二，首次将同地同权理念写进党的最高文件。
集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样可出让、可租赁、可入股；
集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易；
集体经营性建设用地与国有建设用地按照市场规则形成的价格享有同等权利。
尽管与国有土地同权的对象只是“集体经营性建设用地”，但为未来集体土地与国有土地同权迈出革命性一步。
第三，必须符合规划和用途管制。
农民集体只有在符合规划和用途管制前提下，才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。
集体土地入市的第一个限定是，不像有些媒体解读的，就是集体土地与国有土地一样同权同价入市了，只是开了集体经营性用地一个口子；
第二个限定，是即便是集体经营性用地，也不是想入市就入市，而是必须要服从规划和用途管制。
挑战：现在集体建设用地已有大量入市，
以农民自办企业名义办的手续，但村集体实际上私下租出去给他人非农使用。
珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已经有大量的集体建设用地在从事工业和产业建设，这些地事实上已经进入市场了,里面有集体经营性用地，也有宅基地。
三是城乡结合部地区，已经进入城区的、存量的、在做经营的集体建设用地，这里既有集体经营性用地，也有集体公益性用地，也有宅基地;
关键：如何理解集体经营性用地的内涵！
《决定》提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
集体建设用地要入市，就必须下决心解决征地问题。
《决定》在征地制度改革上用了三句话，前面两句是老话，第三句有布局。
关于缩小征地范围，其难度是公益性用途难以界定，导致公益性用地目录出不来。建议：跟其他改革列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性的用途，就不得征地。
二是建立合理、规范、多元的保障机制。
所谓合理，是就补偿价格而言的。三原则：用途管制；区位条件；市场化补偿。
所谓规范，是就征地行为而言的，在有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，必须实行征地的，那就得按法律来，不能采取“人民内部矛盾，人民币解决”，把一些地段和区域的征地补偿抬得很高，还让老实人吃亏；
所谓多元，是指按多元化方式安置。一是社保；二是房屋；三是部分土地发展权。
三是规范征地程序。这一块关键是，由于现在凡农地非农用就征地以及法定征地补偿不合理，双方根本就无法坐下来谈。我建议，下一步在征地范围及保障机制建立之后，征地程序中加一道事前程序，让用地方和农民集体先进行协商，谈不成再启动征地程序。
《决定》提出，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。
到“十二五”规划末期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地全部实行有偿使用。
第四，《决定》提出，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
有关部门要出台有关规定，让建设用地使用者的土地在公开市场上交易，完善交易规则、制定收益分配原则，制定相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展。
第五，《决定》提出，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。
旨在解决建设用地结构不合理问题。
改变工业用地与居住用地的价格形成机制。
改革工业用地配置方式，使工业用地价格由市场决定。
促进工业用地与居住用地的比价合理化。
下一步存量用地制度改革的重点。
三、赋予农民更多财产权利是关键
第一，《决定》提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
已经允许农民对承包地拥有占有、使用、收益、流转权，新增加了承包经营权的抵押、担保功能。
前几项权能给的承包地，增加的权能给的承包经营权。
农户与农户之间，农户与其它主体之间，可以通过土地股份化，实现联合，实行农业产业化。
第二，《决定》提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。
以保障成员权对抗集体组织异化为干部控制权。
以股份合作制实现农民成员权。
集体资产股份权权能完整。占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。
第三，《决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
保障农户宅基地用益物权，关键在收益权、出租权、转让权。
改革宅基地制度，关键是能否改变目前以成员资格无偿分配的制度，使宅基地真正成为商品。
推进农民住房财产权抵押、担保、转让。两个限定：“选择若干试点”和“慎重稳妥”。放了房子没放宅基地。
第四，《决定》提出，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
这一条也很重要。过去，大多数农民并没有得到集体财产价值上涨的好处，主要原因是集体资产被少数村干部私下、不规范地处置和交易。建立农村产权流转交易市场后，农村承包地、宅基地、林地、集体资产等，就可以在交易市场上公开、公正的交易。这样做的目的是使农村的集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，可以保证农村产权的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下实现交易，让集体组织成员公平分享，对于农村资产市场化和农村治理方式改革，都将带来革命性的变化。
第五，《决定》提出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
这是增加农民财产权益非常重要的一块。这里体现的一个基本导向是改变目前土地增值收益的第一道被政府吃掉、土地在占用以后增值收益被用地者占有、农民在土地增值收益中分配比例过低的状况。“兼顾国家、集体和个人的利益”的核心是要改变这三者之间分配不合理的格局。我认为，总体上讲，个人土地增值收益比例要提高，同时要按增值收益形成原则分配。土地增值收益是由多个因素产生，有规划用途，有基础设施的投资，有农民土地的所有权，还有城市化过程中产业人口集聚带来的土地增值收益的提高。因此，我认为，土地增值收益的分配，核心是公平，既不是像有些人说的全部给农民，也不能像现在这样全部由政府和用地者获得。之所以提要提高个人收益比例，是因为现在的分配中，失地农民所得份额太低。至于城郊农民与偏远地区农民如何分享增值收益，主要应通过税收调节。
四、构建新型农业经营体系须探索
第一，《决定》提出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。
这句话是就所有权与承包经营权关系而言的，也就是维持集体所有权不变，农民土地承包经营权要依法保护，这是农村基本制度的一个前提。
第二，《决定》提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，这是对十七届三中全会提法的坚持。下一步关键是，要明确长久不变的制度安排和实现形式。
第三，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。
这是就未来农业经营方式创新的全面界定。坚持家庭经营的基础性地位，是根本，因为无论是历史经验还是国际经验表明，农业经营主要是家庭经营最有效率。但将来我们要面对的问题是，在小规模家庭经营和适度规模的家庭经营中如何做制度选择和安排。本次《决定》在经营方式上有拓宽，既有家庭经营，也写了集体经营、合作经营、企业经营，为在农业中进行生产要素的多样组合提供了基础，但是，至于这些形式在不同作物、不同地区、不同发展阶段的适应性，需要地方进行大量探索与实践，绝不可轻易下结论，也不能以此去动摇农民土地财产权和否定家庭经营。
第四，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。
这一条是就土地流转和规模经营而言的。明确承包经营权流转要在公开市场上进行，流入的主体既有专业大户、家庭农场、农民合作社，也有农业企业。目的是实现适度规模经营。
第五，《决定》提出，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。
这一条是就未来的合作经济发展而言的。明确了未来的合作方向。并在资金和政策上，明确对合作社予以支持，有三条,即，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社；允许财政补助形成的资产转交合作社持有和关乎；允许合作社开展信用合作。旨在做强、做大合作社，成为未来带领农民的载体。
第六，《决定》提出，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。
这一条和原来的政策规定比，有所变化。原来对于工商资本下乡是不提倡，这次是鼓励和引导，但对工商资本的去处作了几个限定，一是从事适合企业化经营的项目，二是搞现代种养业。目的是向农业输入现代生产要素和经营模式，改造传统农业。但是，将来工商资本在农业到底如何发挥作用，真正有用武之地，需要进一步探索。
五、构建自然资源管理新体制是挑战
从《决定》可以看出，未来，我国的土地管理会从原来的耕地管理转向对整个自然资源的管理。我国原有的土地管理制度是以粮食安全、耕地保护为主来设计的管理体制。这一套土地制度安排基本上是围绕耕地展开。而这一次改革实际上把围绕耕地的这一套土地资源管理延伸扩展到自然资源的管理。而转向自然资源管理以后，未来土地就不仅仅具有耕地的功能。这就意味着要对我国现在的国土管理进行新的制度设计，是一个非常大的布局。未来整个国土管理，要做整个大的国土空间规划的问题。
《决定》提出，要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这将为自然资源资产产权管理打下基础，是非常重要的一件事。其次，《决定》明确建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。这就意味着，未来我国要通过用途管制真正实现从简单的农地转非农用地的管制，转向功能管制和空间管制。
《决定》提到，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。也就是说，未来整个中国的自然资源管理应该是一个大的资源管理体制。未来整个自然资源的监管也是一个统一的体系，包括整个自然资源的分配、调查、空间规划、产权管理等。
六、《决定》实施与法律修改
1、《宪法》
2、《物权法》
3、《土地管理法》
4、《土地承包法》
5、《担保法》