税收政策是一国宏观经济政策的重要内容，也是公共政策研究的重点课题，一向为国外学术界所重视。特别是上一世纪凯恩斯经济学派和公共选择学派创立以来，西方学者从经济、政治和法治等多角度对税收政策的制定及其实现进行了非常深入的研究，取得了极其丰富的成果。由于受市场经济发展水平及整个社会法治程度的限制，国内关于税收政策的研究还显得不是很成熟。这尤其表现在仅仅从经济的角度研究税收政策，论证其在经济上的合理性，而很少注意税收政策的制定和贯彻实施和法治的密切联系，即对税收政策的实现机制没有进行更加深入的研究。使得实践中税收政策的功能没有能够正常的发挥，其预期目标也未得到很好的实现。随着中国法治的发展，特别是受加入WTO的影响，税收政策的公开、透明、规范等合法性要求将越来越受到各方面人士的重视。因此，仅仅从经济视角研究税收政策是不够的，还有必要从法治的角度对其进行分析，即探讨这些政策如何通过合法的途径和形式予以贯彻。因此，对具有经济合理性的税收政策进行合法化研究，研究其实现机制，应该成为今后这一课题研究的主要趋势。针对我国税收政策研究中存在的上述问题，本专著选择法治这一为该研究领域一向所忽略的视角，结合WTO的相关要求和国外的成功做法，研究WTO体制下中国税收政策的合法化问题。
从法治的视角研究税收政策的合法化问题是本专著的创新所在。这一研究具有重大的理论意义和实际意义。在中国的治理模式中，政策长期以来发挥着主导作用，法律的作用强调得并不是很多。而在实行依法治国的情况下，这一状况必须得以改进，这样，如何处理政策与法律的关系就成为当代中国法理学的一个重大问题。在现代市场经济条件下，国家普遍重视宏观调控，税收是宏观调控的重要手段之一，税收领域的政策与法律问题也就显得更为复杂和典型。因此，研究税收政策的合法化及其实现机制问题，对于处理一般的政策与法律的关系可以提供一种思路。此外，本专著从法治的视角研究税收领域公共政策的方法也具有一定的方法论上的意义，有助于克服税收政策研究上原有方法论上的缺陷。受法治发展水平的局限，税收政策在中国的税收实践中发挥着重要的作用，这一点和法治发达国家的做法大有不同。从某种意义上说，中国的税收政策在效力上一直僭越于税法之上；政策代替税法、以政策修改税法的现象十分普遍。如果严格从法律的视角观察，许多税收政策的贯彻实施过程实际上是不合法的。这种状况一方面削弱了法律的权威，另一方面也极大地阻碍了税收政策本身效用的发挥。在这种情况下，政府的相关宏观调控目标得不到有效的实现，公民（纳税人）在市场经济条件下对税收的有效预期无法建立，所有这些都不利于社会主义市场经济体制的良性运行。本专著的研究就是为相关部门在法治的框架下制定和贯彻执行税收政策，进而使相关行为符合WTO的要求提供可行性建议。
本专著共分六个部分：第一部分为中国税收政策合法化的理论基础与历史演进，本部分论述了税收政策合法化的理论基础，考察了中国税收政策的历史演进，对中国税收政策合法化现状进行了分析；第二部分为发达国家税收政策合法化的实践与借鉴，本部分阐述了税收宪政与发达国家税收政策合法化的逻辑起点，分析了税收立法与发达国家税收政策的形式合法化路径，论证了税制改革与发达国家税收政策实质合法化过程；第三部分为税收法定原则与税收政策的合法化，本部分论述了税收法定原则的精神实质及其内涵演变以及税收法定原则确立的理论基础，从税收法定原则的视野分析了税收政策的合法性问题并论述了我国税收政策合法化的途径；第四部分为税收公平原则与税收政策的合法化，本部分阐述了税收公平原则的理论基础，分析了税收公平原则与税收政策合法化之间的关系；第五部分为WTO与中国税收政策的合法化，本部分论述了WTO基本原则与税收政策的合法化、WTO具体制度与税收政策的合法化以及WTO的程序规则与税收政策的合法化；第六部分为税收政策合法化的现实选择，本部分从税收政策制定主体的合法化、税收政策制定程序的合法化、税收政策内容的合法界定以及税收政策实施的合法化等四个方面全面论述了我国税收政策合法化的现实选择。
税收政策是国家或者执政党在一定历史时期，为实现一定的社会经济目标，在缺乏税法规定或者税法规定不明确之处，在税收方面所采取的行动或制定的行为准则。税收政策的合法性是国家或执政党所采取的税收政策能够得到纳税人的认可、信仰与尊重的能力和价值。税收政策的合法化就是把不具有合法性或者合法性不充足的税收政策变成具有合法性或者合法性充足的税收政策或者税法的过程与结果。
目前我国中央税收政策尚未达到税收法定的要求，存在越权变动税收法律的现象，纳税人权利保护不足，税收公平原则遵循得不够。地方税收政策基本遵循了税收法定原则，但存在违反中央税收政策的现象，税收公平局限于本行政区域内，地方保护主义时有发生。中国当前税收政策合法性不足具有深厚的经济、政治、制度和思想原因。
西方发达国家普遍实行法治，在税收领域更有重视法治的传统。税收宪政是税收政策合法化的民主基础，它是税收政策在现代意义上的合法性标准。税收入宪满足了税收政策合法化的路径需求，从而使其成为税收政策合法化过程的历史与逻辑的起点。在确定税收宪政的原则基础之上，发达国家在税收政策合法化过程中的最成功之处在于从税收立法权限纵向和横向的划分，立法程序的安排、效力的确定以及税收要素的确定等方面进行税收法定的实践，这些制度满足他们对税收政策合法化的形式追求。而且，随着经济和社会的发展，他们还不断提出各种新的税收政策，对已经建立的税制进行改革，从税收公平与效率的角度进行完善，以实现税收对收入的公平分配和社会经济的稳定发展方面所具有的工具价值，满足其对税收政策在实质上的合法性的追求。
自从税收法定原则产生以来，其内涵和表现形式也不是千篇一律、静止不变的，它总是随着社会经济的发展而发展，并结合各国的税法环境形成了多种多样的表现形式，但其精神实质并没有变。因而当我们从税收法定原则的角度考量税收政策的合法性并以其为准绳谋求税收政策合法化的途径时，我们在牢牢把握税收法定原则的精神实质的同时，应当具有历史、客观、发展的眼光。在具体的税法实践上，税收公平原则是通过具体的税收实体法和程序法的设计来实现的，而各个具体税种的设计以及其在整个税制体系中所占比重，直接关乎税收公平目标的实现。税收公平原则不仅指引税收法治的进程，而且对于税收政策合法化也具有重要的指导作用。它是判断税收政策合法性的重要标准，也是实现税收政策合法化的重要方式。税收公平原则与税收法定原则相比，是对税收政策的一个更高的要求，因为它所关注的是税收政策的实质内容和价值取向。
从WTO的基本原则、具体制度再到程序规则，对于中国经济生活的各个方面都产生着重要的影响。在某种程度上说，WTO规制的主要对象是政府，主要就是通过规范成员方政府与国际贸易有关的各种涉外经济管理行为，作为实现国际贸易自由的基本方法和途径；而对政府的考验就是如何实现涉外经济活动在经济上（合理）和法律上（合法）的适度管理。这必将对我国税收法治的进程，对我国税收政策的制定发生重要而深刻的影响。
要实现税收领域的法治化，仅仅着眼于税收法律规范的体系化是远远不够的，应当将税收政策运行过程纳入法律规制的轨道中，对税收政策的灵活性与法律的安定性之间加以平衡和协调。构建适当的税收政策制定主体体系，是形成规范化的税收政策的重要前提条件。为保证“无代表则无税”的税收法治理念得以在税收立法过程中予以体现，使税法真正成为“人民同意”的结果，以确定的税收政策制定程序来划定税收立法权行使的步骤和方式，民主、科学的税收政策制定程序成为税收法治的重要内涵。公平和效率是民主和法治的两大基本原则，也是完善税收政策制定程序应遵循的基本原则。
本专著在以下几个方面实现了突破与创新：
第一，提出了税收政策合法化的定义。目前学界虽然有些学者的论著涉及到了税收政策的合法化问题，但尚没有对这一范畴进行界定，没有提出一个科学、准确的定义。本专著在借鉴法学界现有研究成果的基础上，对税收政策、税收政策的合法性以及税收政策的合法化三个基本范畴给出了明确的定义：税收政策是国家或者执政党在一定历史时期，为实现一定的社会经济目标，在缺乏税法规定或者税法规定不明确之处，在税收方面所采取的行动或制定的行为准则。税收政策的合法性是国家或执政党所采取的税收政策能够得到纳税人的认可、信仰与尊重的能力和价值。税收政策的合法化就是把不具有合法性或者合法性不充足的税收政策变成具有合法性或者合法性充足的税收政策或者税法的过程与结果。
第二，全面分析了我国税收政策合法化的历史与现状。关于新中国成立以来的税收政策历史，已经有一些学者进行了研究，但是从合法性和合法化的角度进行梳理和全面审视，本报告是首次。本专著不仅回顾了我国税收政策的基本历史，而且对每一时期税收政策的合法化现状给出了整体的概括和评价，特别是对我国现阶段的中央税收政策和地方税收政策的合法性现状进行了概括和总结，这对于我国将来税收政策的合法化奠定了坚实的基础。
第三，考察了具有代表性国家税收政策合法化的现状及其先进经验。国外的税收制度大部分已被引入中国，但其税收政策的合法性如何，目前尚没有学者给予足够的关注。我们选取美国、法国、日本等具有代表性的国家，全面考察了其税收政策合法化的现状与经验。并提出了很多值得借鉴的命题：税收宪政是税收政策合法化的民主基础，它是税收政策在现代意义上的合法性标准。税收立宪满足了税收政策合法化的路径需求，从而使其成为税收政策合法化过程的历史与逻辑的起点。在确定税收宪政的原则基础之上，发达国家在税收政策合法化过程中的最成功之处在于从税收立法权限纵向和横向的划分，立法程序的安排、效力的确定以及税收要素的确定等方面进行税收法定的实践，这些制度满足他们对税收政策合法化的形式追求。而且，随着经济和社会的发展，他们还不断提出各种新的税收政策，对已经建立的税制进行改革，从税收公平与效率的角度进行完善，以实现税收对收入的公平分配和社会经济的稳定发展方面所具有的工具价值，满足其对税收政策在实质上的合法性的追求。
第四，提出并论证了税收法定原则、税收公平原则与税收政策合法化的内在逻辑联系。关于税收法定原则和税收公平原则，学界已经有了较多研究成果，但它们与税收政策合法化的内在联系是什么，目前尚没有学者进行研究。本专著则从内在逻辑关系的角度，论证了税收法定原则和税收公平原则在税收政策合法化中的作用：当我们从税收法定原则的角度考量税收政策的合法性并以其为准绳谋求税收政策合法化的途径时，在牢牢把握税收法定原则的精神实质的同时，应当具有历史、客观、发展的眼光。税收公平原则不仅指引税收法治的进程，而且对于税收政策合法化也具有重要的指导作用。它是判断税收政策合法性的重要标准，也是实现税收政策合法化的重要方式。税收公平原则与税收法定原则相比，是对税收政策的一个更高的要求。
第五，阐述了WTO的基本原则与基本制度对税收政策合法化所提出的要求。WTO的基本原则与基本制度已经被大量介绍到中国，但其和税收政策合法化之间的关系，学界尚没有学者予以研究。在某种程度上说，WTO规制的主要对象是政府，主要就是通过规范成员方政府与国际贸易有关的各种涉外经济管理行为，作为实现国际贸易自由的基本方法和途径；而对政府的考验就是如何实现涉外经济活动在经济上（合理）和法律上（合法）的适度管理。这必将对我国税收法治的进程，对我国税收政策的制定发生重要而深刻的影响。
第六，全面提出并论证了中国税收政策合法化的对策和建议。这是本专著对现实具有重要指导意义的部分。中国如何实现税收政策的合法化，这不仅是税收法治建设的要求，也不仅是履行加入WTO的基本承诺的要求，更是建设小康社会和和谐社会的基本要求。要实现税收领域的法治化，仅仅着眼于税收法律规范的体系化是远远不够的，应当将税收政策运行过程纳入法律规制的轨道中，对税收政策的灵活性与法律的安定性之间加以平衡和协调。构建适当的税收政策制定主体体系，是形成规范化的税收政策的重要前提条件。为保证“无代表则无税”的税收法治理念得以在税收立法过程中予以体现，使税法真正成为“人民同意”的结果，以确定的税收政策制定程序来划定税收立法权行使的步骤和方式，民主、科学的税收政策制定程序成为税收法治的重要内涵。公平和效率是民主和法治的两大基本原则，也是完善税收政策制定程序应遵循的基本原则。
本专著从法治的视角研究WTO体制下中国税收政策的合法化问题，因此在分析模式和研究框架方面和从经济角度研究税收政策有所不同，主要借助于定性分析的模式，合法化是自始至终被采用的一个工具。本专著并不研究如何针对各种经济现象设计税收政策，而是假定税收政策是具有经济合理性的，因此，不需采用定量的经济分析方法，而更多地采用以定性分析为主的法学研究方法，如历史的研究方法、比较法的研究方法、法社会学的方法、语义分析的方法、逻辑论证的方法等。在研究过程中，始终以合法化为衡量标准研究税收政策的制定和实现问题。
在关于中国税收政策合法化的历史研究中，我们采取了历史分析法。在关于中国税收政策合法化的现状分析中，我们采取了个案分析法和统计分析法。在分析和界定税收政策合法化的定义以及阐述税收法定原则、税收公平原则与税收政策合法化的内在关系时，采取了逻辑论证法以及语义分析法。在借鉴国外的先进经验中，我们采取了比较分析法。在整个研究过程中，我们不忘考察其社会、经济和政治背景，采取了法社会学的研究方法。除此以外，我们在整个研究过程中体现并灌输了我们的价值取向和价值判断，采取了价值分析法。
本专著由北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授担任主编，导论和第一章由翟继光撰写，第二章由曹明星撰写，第三章由熊可撰写，第四章由王相坤撰写，第五章由郭维真撰写，第六章由汤洁茵撰写。全书由主编统稿、审定。
在写作过程中，我们参考了学界现有研究成果，特此表示感谢。虽然我们做了最大的努力，文中错误与值得商榷之处仍在所难免，欢迎学界同仁批评指正。
【出处】
法律出版社2007年版
【写作年份】2007
责任编辑：高传喜