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《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》(征求意见稿)的修改建议


发布时间:2010年8月12日 防城港市中级人民法院 林智明 点击次数:4010


2009年11月20日,最高人民法院就《关于限制被执行人高消费的若干规定》向社会发布了征求意见稿,2010年5月17日最高人民法院审判委员会通过了上述司法解释,并将在2010年10月1日实施。这是最高人民法院对限制高消费十多年司法改革成果的一次统一性、规范化的成功总结,对推动限制高消费诉讼法理论及实践的发展无疑具有里程碑的重大意义,也为日后限制高消费上升为民事诉讼法规定奠定了坚实的基础。笔者曾在结合司法实践作一些研究的基础上,参与了上述规定的征求意见活动。笔者将自己的意见发表,期望这些尽管不能概括司法实践方方面面、林林总总且略欠成熟看法,为结合实际深入学习及贯彻执行最高法院上述规定,推动限制高消费理论、实践及立法工作的继续向前发展,并解决法院执行工作实践中一些新问题能有所参考作用。


标题
[原文] 《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》
[修改] 《最高人民法院关于人民法院民事执行中限制高消费的规定》
[理由](1)“限制被执行人高消费”作为一个全新的法律概念,似乎拟名过于累赘。显然,作为一项执行措施,是针对被执行人的,如同“拍卖”“变卖”财产不用称呼“拍卖被执行人财产”及“变卖执行人财产”一样;同时,“高消费”的词性是双重的,既可以作动词使用,“限制被执行人高消费”即如此,也可作名词当作“高消费行为”或“高消费活动”的行为指称。弃动词须加表述主体的累赘,取名词概括,舍“动+宾+动”结构为“动+宾”结构,“限制高消费”作为一种与查封、扣押、冻结等既有的执行措施相同的简洁性,也符合作为法律概念应有的浓缩特点。《征求意见稿》第1条即采用“限制高消费”的法律概念并下定义。(2)最高人民法院就民事执行措施分别制定了《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》及《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》,限制高消费的司法解释作为民事执行措施系列司法解释的后续之作,似乎应保持与前两规定类似的表述结构与方式。(3)限制高消费作为一种执行措施,在我国已不是新鲜事物。笔者就已有的资料看,从1999年3月1日海南省高级人民法院颁布《关于执行工作中限制债务人高消费的规定》及同年8月25日重庆市高级人民法院最早颁布《关于限制被执行人高消费、出国、出境的暂行规定》至今,限制高消费已有整整10年的司法实践基础,完全可以在总结各地做法的基础上制定一个完整、统一的司法解释。从最高法院发布征求意见的公告分析,最高法院似乎没有制定统一司法解释的意图,而强调“本次司法解释”的重点是限制高消费的范围问题,倾向于系列立法。笔者认为,统一立法的时机已完全成熟,各地法院不同做法急待规范,推进执行威慑机制也急需制度性支撑,因此建议制定统一的司法解释。

序言:立法目的与依据
[原文] 为进一步加大执行威慑力度,推动社会信用机制建设,维护当事人合法权益,根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条和第二百三十一条的规定,结合人民法院民事执行工作的实践经验,制定本规定。
[修改] 为进一步规范民事执行中的限制高消费措施,维护当事人合法权益,根据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定,结合人民法院民事执行工作的实践经验,制定本规定。
[理由] (1)“加大执行威慑力度”是限制高消费的司法决策动因及所起到的法律效果,但并非的限制高消费的真正目的。“推动社会信用机制建设”也非限制高消费的真正目的。限制高消费的意义及目的应立足法律层面及司法视角来寻找,最根本的就是解决执行难问题,维护当事人的合法权益。负载过多与过大的使命,或者会让限制高消费立法及实践力不从心、甚至走调、作秀。(2)十年来,我国各地法院纷纷推行了限制高消费执行措施。笔者通过网络收集的资料统计,内地30个省、直辖市、自治区中已有法院推行限制高消费措施的共有福建、广东、广西(防城港市港口区法院)、海南、河南、黑龙江、湖北、湖南、江苏、江西、辽宁、山东、山西、上海、四川、云南、重庆、天津共计18个,其中能从网络上收集到有相关制度规定的有:《海南省高级人民法院关于执行工作中限制债务人高消费的规定》(1999-3-17)、《重庆市高级人民法院关于限制被执行人高消费、出国、出境的暂行规定》(1999-8-25)、《江苏省南通市法院对被执行人高消费行为予以限制的暂行规定》(2003-9-30)、《重庆市第一中级人民法院关于强化对被执行人财产申报查处力度的通告》(2005-4-1)、《江西省萍乡法院关于限制被执行人高消费的规定》(2005-7-15)、《江苏省常州市中级人民法院关于执行中限制债务人高消费的实施办法(试行)》(2005-8-1)、《河南省开封市中级人民法院关于限制被执行人高消费的规定》(2006-3-10)、《陕西省高级人民法院关于限制在强制执行程序中实施限制被执行人高消费的规定》(送审稿)、《云南西双版纳傣族自治州中级人民法院关于限制被执行人高消费的通告》、《福建省永安市人民法院关于实施〈限制债务人高消费令(试行)〉的规定》,还有广西壮族自治区防城港市港口区法院的规定共11份制度规定。从这些规定分析看,尽管有的照搬外地法院的,如河南开封中院的制度就与江西省萍乡法院的完全一致,有的借鉴外地法院形成自己做法如江苏省常州中院对重庆高院限制”债务人”的概念继承,但大都均各具特色,规定的限制范围、各种制度均不统一。因此,最高人民法院应在充分总结各地司法实践经验基础上,对限制高消费措施予以规范并作统一的规定。(3)尽管理论界对限制高消费的法律依据及可行性一直有较大的疑虑,在2007年民事诉讼法修正后,已基本明确了第一百零二条和第二百三十一条的规定可作为推行限制高消费的法定依据。这在理论界已基本形成一致的声音,[1]但不同看法尚有存在的。[2]笔者认为,限制高消费的法律依据问题,司法解释还不适宜明确限定,对推动这个理论问题研究的深入发展将有重要意义,应留待在日后修改民事诉讼法时确立。(4)不限定具体的法律依据,符合最高人民法院关于民事执行措施的系列司法解释的立法例。《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》序言规定:“为了进一步规范民事执行中的查封、扣押、冻结措施,维护当事人的合法权益,根据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定,结合人民法院民事执行工作的实践经验,制定本规定”,《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》序言规定:“为了进一步规范民事执行中的拍卖、变卖措施,维护当事人的合法权益,根据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定,结合人民法院民事执行工作的实践经验,制定本规定”。为满足开展执行工作的需要,均不限制具体法律条文,关于限制高消费措施的司法解释也应与此保持一致。

第一条:限制高消费的定义
[原文] 限制高消费是指人民法院对拒不履行生效法律文书确定的金钱给付义务的被执行人,在一定条件下,禁止其进行高消费活动的措施。
[修改] 限制高消费是人民法院在民事执行过程中,在经民事诉讼法规定的财产执行程序仍不能完全履行生效法律文书确定的金钱给付义务的情形下,对被执行人采取的限制其在执行期间内进行高消费活动的强制执行措施。
[理由](1)由于各地限制高消费做法不一,因此有必要从立法至少在司法解释的层面予以明确规定,以推动统一化及规范化。笔者掌握的限制高消费的制度规定大都没有对此下定义,《江西省萍乡法院关于限制被执行人高消费的规定》(2005-7-15)、《河南省开封市中级人民法院关于限制被执行人高消费的规定》(2006-3-10)第2条:“限制被执行人高消费是一种强制执行措施,被执行人收到执行通知书后,仍拒不履行义务时采取”的规定体现了加以定义的意图,但只有《江苏省常州市中级人民法院关于执行中限制债务人高消费的实施办法(试行)》(2005-8-1)第2条给予了明确的界定:“限制债务人高消费是指人民法院作出的旨在督促涉及金钱给付执行案件的债务人自觉履行义务,约束债务人在债务未履行完毕前不得作出超过基本消费程度行为的执行措施”。笔者认为“高消费”也是有待界定的复杂的法律概念,因此认同《征求意见稿》的做法,在“限制高消费”定义中不对“高消费”进行界定,但在规定限制高消费范围时另行定义。(2)限制高消费牵涉到人身自由及消费者权益,作为司法解释认可的执行措施,应对《宪法》赋予的人身自由权利和《消费者权益保护法》规定的消费者权益保持最小范围的谨慎介入。从各地法院做法上看,基本都规定只要进入执行程序即可发出“限制高消费令”以督促被执行人自觉履行,如《海南省高级人民法院关于执行工作中限制债务人高消费的规定》(1999-3-17)第1条规定:“人民法院对拒不执行生效的法律裁判,不履行还债义务的债务人,依法严格限制其进行各种高消费活动”,第5条同时规定:“对进行高消费活动的债务人,人民法院可以依法采取扣押财产、罚款、拘传、拘留等处罚措施”。笔者认为,从最小程度损害被执行人权益角度出发,如经采取民诉法规定的查封、扣押、划拨、执行到期债等直接强制手段后能完全执行的,即没有采取限制执行措施的必要。法院只有在先主动采取上述民诉法规定的各类财产执行措施仍不能促使完全履行的情况下,才有必要采取限制高消费手段,督促被执行人交出隐匿财产,履行金钱给付义务。司法实践中,也有法院规定如此做,如《重庆市第一中级人民法院关于强化对被执行人财产申报查处力度的通告》(2005-4-1)第4条规定:“对经查证被执行人无可供执行财产的,人民法院及时下达《限制高消费令》……”,限制高消费的不严格使用乃至泛滥,不利于法院能动司法的构建,同时也广泛损害被执行人的合法权益。(3)限制高消费作为执行手段,其合法有效期间应以执行期间为限,执行终结后即应停止及解除。因此认为限制高消费的效力直至被执行人完全履行前,是不合法的。(4)目前限制高消费的司法实践反映了该类措施效力不强、效果不佳的问题,如江苏南京市法院制定限制高消费规定后三年才对一个案件发出过限制高消费令。[3]故有必要规定其乃具有强制执行力的措施,为与执行威慑机制的对接与构建明确法律依据。

第二条:限制高消费的启动
[原文] 限制高消费可以由申请执行人提出并经人民法院审查决定,或者由人民法院依职权决定。
[修改] 人民法院在民事执行过程中,在经民事诉讼法规定的财产执行程序仍不能完全履行生效法律文书确定的金钱给付义务的情形下,应依法对被执行人采取限制高消费措施。
[理由](1) 在笔者收集的11份限制高消费的制度规定当中,绝大多数规定由法院决定“发出限制高消费令”,只有《江苏省常州市中级人民法院关于执行中限制债务人高消费的实施办法(试行)》(2005-8-1)第4条第1款““限制债务人高消费令”,可经申请执行人申请后由人民法院决定发出,人民法院也可依职权决定发出”,规定实行依申请及依职权双轨启动制度。笔者认为,没有必要规定依申请启动限制高消费,因此案件进入执行环节之后,人民法院先依照民事诉讼法的规定采取查封、扣押等财产措施,如发现有财产可供完全执行,则没有必要采取限制高消费措施。只有穷尽民事诉讼法规定的所有财产执行措施,仍没有或不够财产可供完全执行,则构成采取限制高消费措施的必要。而此种情况,执行法官最了解,申请人未必最先了解,因此应作为法院开展强制执行的义务,不须经申请执行人申请,即能提高执行效率和正确性。(2)在我国民事诉讼法中,可依申请而为的司法行为只有财产保全及先予执行等应急行为,在“执行措施”一章中规定的各种强制执行措施均是依职权而定的,限制高消费属于该章第231条规定内的“法律规定的其他措施”,不属于应急性行为,因此应规定依职权启动。

第三条:限制高消费裁定的签发
[原文] 人民法院决定限制高消费的,应当向被执行人发出限制高消费裁定。限制高消费裁定由执行局局长签发。限制高消费裁定应当载明限制消费的项目,违反限制高消费裁定的法律后果等内容。
[修改] [限制高消费令]人民法院决定采取限制高消费措施的,应当向被执行人发出限制高消费令。限制高消费令经执行裁判庭讨论决定、报执行机构负责人审核后由法院院长签发。限制高消费令应当载明限制高消费范围、适用期限、违反高消费限制的法律后果、解除限制条件以及救济途径等内容。
+[限制高消费的救济] 被执行人对限制高消费令不服的,可在限令送达之日起三日内向发出限令的人民法院申请复核一次。人民法院应自异议提出之日起三日予以审查,异议成立的应裁定撤销限令,不成立的则裁定驳回。对驳回异议不服的,可依法向上级法院提起行政诉讼。
[理由](1)限制高消费措施的法律文书形式,各地的法院普遍采用“执行令”的形式,向被执行人发出“限制高消费令”。但同时还有其他形式:一是“通告”,如云南西双版纳傣族自治州中级人民法院;[4]二是“失信制裁令”,如河南省南召县法院云阳法庭;[5]三是“通知书”,如湖北省武汉市江汉区法院,[7]江苏省仪征法院,[8]山东东营市中级法院;[9]四是《征求意见稿》采用“裁定”新形式。在司法实践中,发出限制高消费令后,为方便社会监督与协助执行,各地法院多将限制高消费令的内容采用集中“公布”或“通告”的形式,向社会公开,[10]因此对被执行人发出限令不应采取此类形式。就我国民事诉讼法的现有规定,财产保全和先予执行等应急性司法行为,以及查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等直接执行财产的措施,使用“裁定”形式,限制高消费并非应急司法行为,同时也不是直接执行财产,其法源是2007年修改后民事诉讼法第231条,与直接执行财产措施的法律根据有别,仅是从开展执行角度对被执行人的消费活动实行限制,因此,也不应采取“裁定形式”。在民事诉讼法及实践中,对协助执行通常采取“通知”形式,用于对被执行人之外的特定的协助执行人告知协助执行义务,其与“公告”或“通告”不同在于,后者是向被执行人以外的不特定人公开的。另外,"决定"适用于罚款、 拘留等妨害民事诉讼的行为,在限制高消费执行当中,在被执行人违反限制高消费的要求时才予以适用,限制高消费与查封等直接执行财产的“作为”措施相对应,是对被执行人作出的“不作为”限制,也不适宜使用“决定”形式。在民事诉讼法中,“执行令”有支付令、搜查令,特点是对被执行人作出的替代性或辅助性且不直接执行财产的的强制执行措施,限制高消费也有这种性质与特点,故应采取“执行令”形式。在各地法院的实践中,限制高消费完全是压缩被执行人的消费空间,且至今没有限制例外的规定,因此严格上分析,应是“禁止高消费”,属于“禁令”而非“限令”,《限制高消费令》的习惯称呼并不恰当。但《征求意见稿》创新性地在第6条规定了限制高消费的例外,因此,此体系下对高消费采取的执行措施,就完全不是“禁止性”的,构成真正的“限令”。(2)就限制高消费的处理机构,《江西省萍乡法院关于限制被执行人高消费的规定》(2005-7-15)、《河南省开封市中级人民法院关于限制被执行人高消费的规定》(2006-3-10)第3条规定:“对被执行人发出限制高消费令,应由执行人员组成合议庭讨论决定并报院长批准”,《江苏省常州市中级人民法院关于执行中限制债务人高消费的实施办法(试行)》(2005-8-1)第16条规定:“人民法院签发‘限制债务人高消费令’应从严掌握。‘限制债务人高消费令”由法院的执行机构主要负责人统一签发”,重庆市高级人民法院关于限制被执行人高消费、出国、出境的暂行规定》(1999-8-25)第10条规定:“执行法院执行本规定,必须经三人执行法院讨论决定,报庭长、院长审批”,[11]从而有执行合议庭、执行庭负责人的单层制度以及合议庭、执行庭负责人、院长的多层机制,反映各地法院采取限制高消费措施的严格程度不一。笔者认为,执行庭负责人一般不是执行人员,因此不能代替执行合议庭直接作出限令,同时限制高消费措施的采取需要以对经直接强制执行程序的财产能否足够完全履行为判断依据,这只能由最熟悉执行情况的执行人员讨论决定。由于近年司法改革,在执行环节实行“裁判”与“执行”相分离,因此应交具有裁判权的执行裁判合议庭讨论决定,不由负直接执行职责的人员决定;另一方面,限制高消费对被执行人影响重大,采取不当也会造成违法行为引致行政诉讼甚至国家赔偿,因此应构造多层决定机制从严把握。执行令,比如搜查令,民事诉讼法实践也规定由院长签发,因此应构造三级决定机制。(3)限制高消费令应规定必要条款。实践中,普遍以“限制高消费范围及违反的法律后果”为必备条款,[12]但笔者认为限令效力一直到被执行人完全履行义务才终止的看法是与法律违背,因此应明确适用期限,采取限制高消费对被执行人影响巨大,因此应依法告知异议、起诉等救济途径。(4)如上述理由,补充构建救济机制。

第四条:限制高消费的原则
[原文] 采取限制高消费措施时应该考虑被执行人生活和工作所必需的消费要求并遵循比例原则。
[修改] 采取限制高消费措施必须保证被执行人及其所扶养家属生活和工作所必需的基本消费要求,且这种基本消费要求不应低于当地的最低生活保障标准。
[理由](1)限制高消费也适用民事执行的基本原则。根据《民事诉讼法》第219条关于扣留收入的规定、第220查封、扣押、冻结、拍卖、变卖的规定,均要求保留被执行人及其所扶养家属生活必需费用和物品,适用对象不限于被执行人,还包括其所扶养家属。(2)在限制高消费令的司法实践中,某些地方法院形成了“低保线”的限制标准,如《江苏省南通市法院对被执行人高消费行为予以限制的暂行规定》(2003-9-30)第2条规定:“被执行人为个人的,每月消费不得超越当地最低生活保障底线(以各地统计部门公布的指数为标准)”,《江西省萍乡法院关于限制被执行人高消费的规定》(2005-7-15)、《河南省开封市中级人民法院关于限制被执行人高消费的规定》(2006-3-10)第4条规定:“被执行人是自然人、私营、个体或合伙经营组织的,可以对该自然人、业主或合伙人限制高消费。被限制人只能保留按当地规定的最低生活标准的生活费用”,以及广西壮族自治区防城港市港口区法院规定被执行人只能保留按政府规定的最低生活标准(防城港市每月300元);[13]同时,有些法院形成了“当地基本消费”标准,如《江苏省常州市中级人民法院关于执行中限制债务人高消费的实施办法(试行)》(2005-8-1)第2条规定:“限制债务人高消费是指人民法院作出的旨在督促涉及金钱给付执行案件的债务人自觉履行义务,约束债务人在债务未履行完毕前不得作出超过基本消费程度行为的执行措施”,《重庆市高级人民法院关于限制被执行人高消费、出国、出境的暂行规定》(1999-8-25)第4条规定:“限制被执行人高消费的范围是,欠有金钱债务的被执行人,不得到高档餐厅和娱乐场所进行消费;不得购买高档住房;不得使用高级轿车;各项消费不得显著超过社会平均消费水平”。笔者认为“当地基本消费”的限制标准一方面具有相对于“高消费”的逻辑意义,另一方面也具有普适于被执行人是自然人或单位两类对象的统一性,同时最低保障标准不具有与“高消费”相对应的逻辑意义。所谓限制高消费,正确的理解就是对高消费予以全面的限制但在某种必须的场合经法定程序允许例外,被执行人可以享受社会最低保障以上、高消费之下的消费水平,也就是社会普通或基本的消费水平。严格实行最低保障标准,将违法被执行人合法权益,也不利实行“放水养鱼”式人性化的和谐执行理念和要求。

第五条:限制高消费的范围
[原文] 被执行人为自然人的,被限制高消费后,不得有以下自己支付费用的行为:(一)乘坐飞机、软卧列车、三等以上舱位轮船等交通工具;(二)在星级以上宾馆、酒店、夜总会、桑拿浴室、歌舞厅、高尔夫球场等高档娱乐场所进行消费;(三)购买不动产或新建、扩建、装修房屋;(四)租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公;(五)购买或包租轿车;(六)外出旅游、度假;(七)子女就读高收费私立学校;(八)为自己或他人购买高额人身保险;(九)其他非生活和工作必需的高消费行为。  被执行人为单位的,被限制高消费后,禁止任何以单位财产实施本条第一款规定的行为。
[修改] [限制高消费的标准与范围] 被限制高消费的,被执行人及其扶养家属不得进行超过当地基本或普通消费水平的高档、高额的消费活动。
被执行人为自然人的,不得进行以下消费活动:
(一)超过当地普通消费档次的高档消费活动。包括:在星级以上宾馆、酒店、夜总会、桑拿浴室、歌舞厅、高尔夫球场等高档娱乐场所进行消费;租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公;乘坐飞机、软卧列车、三等以上舱位轮船等交通工具;④子女就读高收费私立学校;⑤进入其他高档场所消费;
(二)超过当地普通消费水平的高额消费活动。包括:购买不动产或新建、扩建、装修房屋;购买或包租轿车;为自己或他人购买高额人身保险;④外出旅游、度假;⑤其他高额性消费活动;
(三)超过法院认定的维持被执行人及其扶养家属必需的基本生活消费水平的生活消费活动。
    被执行人为单位的,任何人不得以该单位的财产进行前款规定的高消费活动。
    高档及高额消费由法院根据当地消费实际予以认定,并将具体种类、数额标准及具体名单定其向社会公布、更新。
被执行人及其扶养家属必需的基本生活消费水平由法院根据当地农民、城镇职工年收入的平均标准以及被执行人及其扶养家属的实际情况,予以确定。
[理由] (1)高消费的定义。笔者通过中国法院网的法律文库检索,“高消费”作为一个法律概念最早出现在1994年4月4日《文化部关于加强文化市场管理的若干意见》当中,之后频频在各类法律规章当中使用,但至今没有法律予以明确的定义。“高消费”的认定是人民法院采取限制高消费执行措施的基础与重要内容,应此本司法解释应予以定义,并明确具体标准、划分具体范围,增强可操作性。《在线新华词典》及《中华在线词典》都认可“高消费”作为词语的地位,并界定为“高额的消费;高水平的消费”,即具有两种含义。故笔者根据这两种定义分别来确定“高消费”的法律含义及标准。“高水平消费”相当于“高档消费”。(2)各地的司法实践对作为被执行人的自然人及单位组织多分别划分限制范围。如《重庆市第一中级人民法院关于强化对被执行人财产申报查处力度的通告》(2005-4-1)第5条规定:“被执行人系自然人的,申报财产的范围包括:(1)本人和配偶的月收入、银行存款账户及金额;(2)房产、车辆、通讯工具、古玩字画、家用电器、金银首饰、玉器、钱币、邮票等财产;(3)所持有价证券(股票、债券等);(4)共有财产及份额状况;(5)债权状况;(6)知识产权状况;(7)应承担的债务、抚养、赡养等状况,需保留生活底限的证明等。 被执行人系法人或其他组织的,申报财产的范围包括:(1)银行存款账户金额(基本账户、其他资金账户);(2)车辆、设备、库存、房屋、土地等状况;(3)对外投资、债权情况;(4)分支机构状况;(5)知识产权状况;(6)有价证券情况;(7)生产经营情况;(8)工商登记和纳税情况;(9)其他可执行财产或权利等”,《江苏省常州市中级人民法院关于执行中限制债务人高消费的实施办法(试行)》(2005-8-1)第7条规定“发出“限制债务人高消费令”应符合以下条件:(一)人民法院受理执行,尚未全部执结的执行案件;(二)涉及金钱给付内容的执行案件;(三)被执行人的居住地、住所地或主要经营地在常州市所辖五区二市区域内;(四)人民法院已向被执行人送达执行通知书。以调解方式审结后义务人未按调解书自觉履行或达成执行和解后被执行人未按和解协议履行的,执行中人民法院可直接向被执行人送达“限制债务人高消费令”、第8条规定“被执行人为个人的,限制高消费的具体范围为:(一)购置高档商品和大额生活用品;(二)故意以多次小额支出方式购置非急需生活用品或以其他方式实行变相高消费;(三)被执行人本人及配偶外出旅游、度假;(四)被执行人本人或配偶为其子女就读需支付高额费用的各类学校(含自费出国留学)支出相关费用;(五)被执行人或配偶以自己或他人的名义出资开办新的经济实体,或向其他经济实体投资入股;(六)为家庭成员或亲朋好友的婚丧喜事等支出大额费用;(七)其他高消费行为”,《江西省萍乡法院关于限制被执行人高消费的规定》(2005-7-15)、《河南省开封市中级人民法院关于限制被执行人高消费的规定》(2006-3-10)第4条规定:“被执行人是自然人、私营、个体或合伙经营组织的,可以对该自然人、业主或合伙人限制高消费。被限制人只能保留按当地规定的最低生活标准的生活费用。被执行人是法人或其他组织的,可以限制法人或其他组织及法定代表人、负责人或工作人员公款高消费。其单位财务状况需定期向法院申报,并随时接受审计”,等等。也有作统一规定的,如《重庆市高级人民法院关于限制被执行人高消费、出国、出境的暂行规定》(1999-8-25)第2条规定:“不准债务人进行下列高消费活动:1、不准在高档酒店吃请或大摆宴席操办个人及近亲属的婚丧喜庆适宜;2、不准居住高级别墅,住宿高级宾馆、酒店、度假中心等豪华馆所;3、不准乘坐高级轿车、豪华游艇;4、不准对主、办公场所进行豪华装修、购置高档办公设备、高档家具、高档电器;5、不准出国(境)旅游或者变相出国(境)旅游;6、不准在歌舞厅、夜总会、高尔夫球场、大酒店等娱乐场所进行高消费活动;7、其他高消费活动”、《云南西双版纳傣族自治州中级人民法院关于限制被执行人高消费的通告》第1条:“被执行人在未履行完生效法律文书确定的给付义务之前,不得进行以下消费:1、开办新的公司、合办新的企业;2、购买和使用汽车;3、购买价值超过500元以上的高档商品;4、装修住宅;5、购买和使用移动电话等通讯工具;6、乘坐飞机、高级轿车;7、到桑拿、按摩中心、夜总会等高消费场所;8、投宿、就餐于高级宾馆、酒店;9、出国和外出旅游”,等。笔者认为,自然人、单位属不同种类的消费主体,可以就限制高消费范围分别规定,但“高消费”毕竟是一个独立的概念,取决于与社会基本消费水平的对比,与消费主体并无紧密的逻辑关联,因此,具体定义、范围也可超越消费主体的类型差别作统一划定。(3)对单位被执行人的高消费限制,有些规定明确对其法定代表人、负责人、工作人员进行高消费限制,如《江西省萍乡法院关于限制被执行人高消费的规定》(2005-7-15)、《河南省开封市中级人民法院关于限制被执行人高消费的规定》(2006-3-10)第4条规定:“被执行人是自然人、私营、个体或合伙经营组织的,可以对该自然人、业主或合伙人限制高消费。被限制人只能保留按当地规定的最低生活标准的生活费用。被执行人是法人或其他组织的,可以限制法人或其他组织及法定代表人、负责人或工作人员公款高消费。其单位财务状况需定期向法院申报,并随时接受审计”;有些规定则对单位及负责人实行双限制度,如《重庆市高级人民法院关于限制被执行人高消费、出国、出境的暂行规定》(1999-8-25)第3条规定:“被执行人是法人的,其法人组织和法定代表人是限制高消费对象,法定代表人是限制出国、出境对象。 被执行人是其他组织的,其他组织和其负责人是限制高消费对象,负责人是限制出国、出境对象。被执行人是私营、个体或合伙经营组织(包括以挂靠、联营等形式获得国有集体所有制经济性质的私营、个体和合伙经营组织),其业主或合伙人是限制高消费、出国、出境对象。被执行人是自然人的,该自然人是限制高消费、出国、出境对象”。由于个人责任与法人责任具有相对的独立性,笔者认为对单位被执行人限制高消费,采取对法定代表人或负责人或工作人员本身限制高消费是不妥当的。《征求意见稿》采用使用“公款”的标准,放弃以主体划分为基础的限制制度颇有创新性,也很合适。(4)基本生活消费水平应结合当地农民及城镇职工年平均收入和被执行人和家属的实际具体确定,采取最低社会保障标准是严重违背了限制高消费执行措施的意图的,也大大损害了被执行人和家属的合法权益。(5)由于“高消费”在一定时期和特定的社会下是固定的、稳态的,因此人民法院可以将其具体化,明确具体标准及范围,甚至公布统一的高消费清单,增强可操作性。(6)作为全国性司法解释,因各地经济社会发展存在多样的差异,故不应对具体限制的数额标准作统一的规定,而由各地法院补充规定,或在司法实践当中具体确定。

第六条:高消费的例外
[原文] 被限制高消费的被执行人因生活和工作必需,需要进行本规定禁止的消费活动的,应当报请人民法院审查批准。
[修改]  [限制高消费的例外] 被执行人因生活和工作需要必须进行限制高消费令限制的消费活动,应当提交证据及有关材料,向发出限制高消费令的法院申请。受理申请的法院应安排由发出限令的执行合议庭进行审查,经执行机构负责人审核、法院院长签发,三日内作出是否批准的裁定,并在三日内送达申请人。不批准申请的,被执行人可在不批准裁定送达之日起三日向发出限令法院申请复核一次,发出限令法院应在三日内作出复核裁定,并在三日内送达申请复核人。
[理由] (1)对限制高消费的例外,构造申请批准程序。(2)由于对申请执行人影响也巨大,因此应要求被执行人对进行高消费活动的必要性举证说明,人民法院也同时开展必要的调查。(3)申请进行高消费的范围与项目应由具体的《限制消费令》的规定为准,而不是以本司法解释第5条的范围为准,因为,各地法院在实施此司法解释时会有更具体、细致的规定。(4)设置高效率的审查批准程序及救济程序。

第七条:限制高消费裁定的公告
[原文] 人民法院可以向有关部门或者消费场所送达限制高消费裁定和协助监督函,也可以在被执行人住所地或经常居住地进行张贴,或者在相关媒体上进行公告。

第八条:公告费用的承担
[原文] 限制高消费裁定的公告费用由被执行人承担。
[修改] [限制高消费令的公告] 人民法院应根据限制高消费令内容制作限制高消费令公告,在被执行人住所地或经常居住地的电视台、广播台播放,在当地报纸及法院、政府等机关网站刊登,并在当地国家机关、企事业单位、其他组织、村民居民委员会及有关公共场所设置的公告栏内张贴。
    发布限制高消费令公告的费用由申请执行人预交,被执行人负担。被执行人不能完全支付的,由人民法院决定由被执行人、申请执行人共同负担或由申请执行人负担。
    +[限制高消费令的协助执行]  人民法院应根据限制高消费令内容制作限制高消费协助通知书,发送被执行人住所地或经常居住地的商场、市场、饭店、酒楼、娱乐场所等与消费有关的机构、公司、其他组织、个人以及工商、税务等管理机关或机构,进行协助执行。协助执行人应建立限制高消费的名录库,或纳入信用信息管理系统,对限制高消费进行动态性的监控与协助执行。
[理由](1)发布公告与协助执行通知应分开制定。协助执行的目的是构建执行威慑机制,强化限制高消费措施的强制力。公告发布的目的是让社会公众知悉,以便对违反高消费限制的行为进行举报。(2)在2007年民事诉讼法确立推行执行威慑机制之前,各地限制高消费令的强制执行力一直疲软,其执行方式因法律依据的局限只能采取“监督——举报”的方式,因此形成了《协助监督函》制度,如《江西省萍乡法院关于限制被执行人高消费的规定》(2005-7-15)、《河南省开封市中级人民法院关于限制被执行人高消费的规定》(2006-3-10)第5条规定:“执行法院作出限制被执行人高消费决定后,应向限制对象发出《限制高消费令》,并向有关人员或单位发出《协助监督函》,可以在媒体上予以公布。任何公民或单位如发现被限制高消费人有违反规定情形的可向执行法院举报”,《江苏省常州市中级人民法院关于执行中限制债务人高消费的实施办法(试行)》(2005-8-1)第11条规定:“人民法院在向被执行人送达“限制债务人高消费令”的同时,根据案情需要可向有关单位、部门或个人发出《限制债务人高消费令协助监督函》”。笔者认为,从构建执行威慑机制角度出发,为增强限制高消费措施的强力性,极有必要废除《协助监督函》制度及“监督——举报”的执行方式,强化协助执行制度,要求被执行人对消费活动进行动态、实时的监控,一旦发现被执行人意图进行法院限制的高消费活动,即采取措施停止或禁止相关消费与交易活动。当然,“监督——举报”方式还在社会公众的更广泛的协助执行范畴内使用,因采取了公告形式,就没有必要再保留《协助监督函》制度。(3)根据司法实践,新诉讼费用收取办法颁行后,人民法院面临的日益巨大与沉重的经费压力,限制高消费的公告费用应规定由申请执行人预交。特定情形,由人民法院决定负担的主体及形式。

第九条:限制高消费裁定的解除
[原文] 被执行人履行完毕生效法律文书确定的义务后,人民法院应当依职权或者当事人申请在本规定第七条公告和通知的范围内解除限制高消费裁定。
[修改] [限制高消费裁定的解除] 存在以下情形之一,人民法院应当依职权或者被执行人申请裁定解除限制高消费令:
(一) 被执行人已完全履行生效法律文书确定的金钱给付义务;
(二) 被执行人提供足以完全履行生效法律文书确定的金钱给付义务的财产担
保,或提供的保证人确能完全履行担保责任;
(三) 经人民法院查证或被执行人举证,确无财产可供执行,构成执行不能;
(四) 人民法院决定终结执行;
(五) 其他经人民法院审查认为确应解除限制高消费令的情形。
人民法院裁定解除限制高消费令,应及时制作解除通知书发送有关协助执行义务
人,并制作解除公告参照第N条的规定向社会发布。
    人民法院、其他国家机关、与消费有关的机构及管理机构和协助执行义务人,应根据解除限制高消费的裁定、公告及通知,及时更改限制高消费的信息系统及数据库。
[理由] (1)完善解除限制高消费令的实质条件和程序机制。(2)根据《规定》的逻辑关系,调整位置。

第十条:监督措施
[原文] 人民法院设置举报电话或邮箱,接受申请执行人和社会公众对被限制高消费的被执行人违反本规定第五条的举报,并进行审查认定。举报查证属实的,给予举报人适当的奖励。
[修改] 人民法院设置举报电话、信箱、邮箱或网站,接受申请执行人和社会公众对限制高消费令执行情况的监督与举报。
申请执行人和社会公众发现被执行人违反限制高消费令进行消费,或协助执行义务人违反限制高消费通知准许被执行人违反限制高消费令进行消费的,有义务向人民法院举报。向其他机关举报的,有关机关应告知向人民法院举报,或及时将举报转人民法院处理。非限制高消费令发出法院接到举报的,应转发出限制高消费令的法院处理。举报查证属实的,给予举报人适当的奖励。
与消费有关的管理机关或机构,应建立定期的限制高消费的执法检查制度,发现有违法高消费行为的,应交人民法院处理。
人民法院执行机构应建立定期的限制高消费执行检查制度,有条件的可建立与消费单位及管理机构的限制高消费信息共享系统及数据库,加强违法高消费行为的查处工作。
[理由](1)应建立完备的举报机制。(2)被举报的对象不限于被执行人,还包括协助执行义务人。(3)应建立限制高消费执法检查、执行检查及信息共享等制度。


第十一条:违反限制高消费裁定的处罚
[原文] 被限制高消费的被执行人违反限制高消费令进行消费的行为属于拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的行为,经查证属实的,依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条的规定,予以拘留、罚款;情节严重,构成犯罪的,追究其刑事责任。
[修改] 被限制高消费的被执行人违反限制高消费裁定进行消费的行为,属于拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的行为,经查证属实的,依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条的规定,予以拘留、罚款;情节严重,构成犯罪的,追究其刑事责任。
    协助执行义务人违反限制高消费通知准许被执行人违反限制高消费令进行消费的,参照前款规定处理。
[理由] 完善对协助执行义务人违法行为的处罚制度。


第十二条:施行
[原文] 本规定自公布之日起施行。
[修改] 本规定自A年B月C日起施行。人民法院在民事执行中需采取限制高消费措施的,适用本规定。本规定无专门解释的,适用民事诉讼法及其他民事执行司法解释的规定。
[理由] 最高人民法院关于执行措施的专门系列司法解释之《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产规定》第33条以及《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第36条均规定:“本规定自2005年1月1日起施行。施行前本院公布的司法解释与本规定不一致的,以本规定为准”,故限制高消费的规定也应采取规定具体日期的施行立法例。本司法解释是对限制高消费作的专门的全新的规定,应根据先适用特别法再适用普通法的原则补充法律适用条款。

+[委托执行] 被执行人在法院所在地以外进行消费活动的,执行法院可将发出的限制高消费令委托消费地法院执行。
受托法院应根据本规定第七条及时制作限制高消费协助执行通知书发送消费地有关消费单位及管理机构协助执行,并根据本规定第八条及时制作限制高消费令公告向社会公布。
被执行人以及消费地协助义务人具有本规定第十一条规定的违反限制高消费行为的,由受托法院依法处罚。
被执行人有本规定第九条规定的情形,向受托法院申请解除限制高消费令的,或受托法院认为应解除限制高消费令的,受托法院应通知委托法院依法审查并解除。
[理由] 现代社会人员流动性及经济的跨地域性日益普遍、剧烈,故有必要对在法院地外的高消费活动加以限制,因此应完善委托执行制度。

本文于2009年11月27日下午完成初稿、晚上定稿。

附整理的建议稿:

《最高人民法院关于人民法院民事执行中限制高消费的规定》
(建议稿)(2009-11-27)
      
□广西壮族自治区防城港市中级人民法院   林智明

为进一步规范民事执行中的限制高消费措施,维护当事人合法权益,根据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定,结合人民法院民事执行工作的实践经验,制定本规定。
第一条[限制高消费的定义]  限制高消费是人民法院在民事执行过程中,在经民事诉讼法规定的财产执行程序仍不能完全履行生效法律文书确定的金钱给付义务的情形下,对被执行人采取的限制其在执行期间内进行高消费活动的强制执行措施。
第二条[限制高消费的启动]  人民法院在民事执行过程中,在经民事诉讼法规定的财产执行程序仍不能完全履行生效法律文书确定的金钱给付义务的情形下,应依法对被执行人采取限制高消费措施。
第三条[限制高消费令]  人民法院决定采取限制高消费措施的,应当向被执行人发出限制高消费令。限制高消费令经执行裁判庭讨论决定、报执行机构负责人审核后由法院院长签发。限制高消费令应当载明限制高消费范围、适用期限、违反高消费限制的法律后果、解除限制条件以及救济途径等内容。
第四条[限制高消费的原则]  采取限制高消费措施必须保证被执行人及其所扶养家属生活和工作所必需的基本消费要求,且这种基本消费要求不应低于当地的最低生活保障标准。
第五条[限制高消费的标准与范围]  被限制高消费的,被执行人及其扶养家属不得进行超过当地基本或普通消费水平的高档、高额的消费活动。
被执行人为自然人的,不得进行以下消费活动:
(一)超过当地普通消费档次的高档消费活动。包括:在星级以上宾馆、酒店、夜总会、桑拿浴室、歌舞厅、高尔夫球场等高档娱乐场所进行消费;租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公;乘坐飞机、软卧列车、三等以上舱位轮船等交通工具;④子女就读高收费私立学校;⑤进入其他高档场所消费;
(二)超过当地普通消费水平的高额消费活动。包括:购买不动产或新建、扩建、装修房屋;购买或包租轿车;为自己或他人购买高额人身保险;④外出旅游、度假;⑤其他高额性消费活动;
(三)超过法院认定的维持被执行人及其扶养家属必需的基本生活消费水平的生活消费活动。
    被执行人为单位的,任何人不得以该单位的财产进行前款规定的高消费活动。
    高档及高额消费由法院根据当地消费实际予以认定,并将具体种类、数额标准及具体名单定期向社会公布、更新。
被执行人及其扶养家属必需的基本生活消费水平由法院根据当地农民、城镇职工年收入的平均标准以及被执行人及其扶养家属的实际情况,予以确定。
第六条[限制高消费的例外]  被执行人因生活和工作需要必须进行限制高消费令限制的消费活动,应当提交证据及有关材料,向发出限制高消费令的法院申请。受理申请的法院应安排由发出限令的执行合议庭进行审查,经执行机构负责人审核、法院院长签发,三日内作出是否批准的裁定,并在三日内送达申请人。不批准申请的,被执行人可在不批准裁定送达之日起三日向发出限令法院申请复核一次,发出限令法院应在三日内作出复核裁定,并在三日内送达申请复核人。
第七条 [限制高消费令的协助执行]  人民法院应根据限制高消费令内容制作限制高消费协助通知书,发送被执行人住所地或经常居住地的商场、市场、饭店、酒楼、娱乐场所等与消费有关的机构、公司、其他组织、个人以及工商、税务等管理机关或机构,进行协助执行。协助执行人应建立限制高消费的名录库,或纳入信用信息管理系统,对限制高消费进行动态性的监控与协助执行。
第八条 [限制高消费令的公告]  人民法院应根据限制高消费令内容制作限制高消费令公告,在被执行人住所地或经常居住地的电视台、广播台播放,在当地报纸及法院、政府等机关网站刊登,并在当地国家机关、企事业单位、其他组织、村民居民委员会及有关公共场所设置的公告栏内张贴。
    发布限制高消费令公告的费用由申请执行人预交,被执行人负担。被执行人不能完全支付的,由人民法院决定由被执行人、申请执行人共同负担或由申请执行人负担。
第九条[监督措施]  人民法院设置举报电话、信箱、邮箱或网站,接受申请执行人和社会公众对限制高消费令执行情况的监督与举报。
申请执行人和社会公众发现被执行人违反限制高消费令进行消费,或协助执行义务人违反限制高消费通知准许被执行人违反限制高消费令进行消费的,有义务向人民法院举报。向其他机关举报的,有关机关应告知向人民法院举报,或及时将举报转人民法院处理。非限制高消费令发出法院接到举报的,应转发出限制高消费令的法院处理。举报查证属实的,给予举报人适当的奖励。
与消费有关的管理机关或机构,应建立定期的限制高消费的执法检查制度,发现有违法高消费行为的,应交人民法院处理。
人民法院执行机构应建立定期的限制高消费执行检查制度,有条件的可建立与消费单位及管理机构的限制高消费信息共享系统及数据库,加强对违法高消费行为的查处工作。
第十条[违反限制高消费裁定的处罚]  被限制高消费的被执行人违反限制高消费裁定进行消费的行为属于拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的行为,经查证属实的,依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条的规定,予以拘留、罚款;情节严重,构成犯罪的,追究其刑事责任。
协助执行义务人违反限制高消费通知准许被执行人违反限制高消费令进行消费的,参照前款规定处理。
第十一条[限制高消费的救济]  被执行人对限制高消费令不服的,可在限令送达之日起三日内向作出的人民法院申请复核一次。人民法院应自异议提出之日起三日予以审查,异议成立的应裁定撤销限令,不成立的裁定驳回。对驳回异议不服的,可依法向上级法院提起行政诉讼。
第十二条[限制高消费裁定的解除]  存在以下情形之一,人民法院应当依职权或者被执行人申请裁定解除限制高消费令:
(一) 被执行人已完全履行生效法律文书确定的金钱给付义务;
(二) 被执行人提供足以完全履行生效法律文书确定的金钱给付义务的财产担保,或
提供的保证人确能完全履行担保责任;
(三) 经人民法院查证或被执行人举证,确无财产可供执行,构成执行不能;
(四) 人民法院决定终结执行;
(五) 其他经人民法院审查认为确应解除限制高消费令的情形。
人民法院裁定解除限制高消费令,应及时制作制作解除通知书发送有关协助执行义务人,并
应制作解除公告参照第八条的规定向社会发布。
    人民法院、其他国家机构、消费机构及管理机构和协助执行义务人,应根据解除限制高消费的裁定、公告及通知,及时更改限制高消费的信息系统及数据库。
第十三条[委托执行]  被执行人在法院所在地以外进行消费活动的,执行法院可将发出的限制高消费令委托消费地法院执行。
受托法院应根据本规定第七条及时制作限制高消费协助执行通知书发送消费地有关消费单位及管理机构协助执行,并根据本规定第八条及时制作限制高消费令公告向社会公布。
被执行人以及消费地协助义务人具有本规定第十条规定的违反限制高消费行为的,由受托法院依法处罚。
被执行人有本规定第十二条规定的情形,向受托法院申请解除限制高消费令的,或受托法院认为应解除限制高消费令的,受托法院应通知委托法院依法审查并解除。
第十四条[施行]  本规定自A年B月C日起施行。人民法院在民事执行中需采取限制高消费措施的,适用本规定。本规定无专门解释的,适用民事诉讼法及其他民事执行司法解释的规定。

注释:
[1] 2009年9月17日最高人民法院就此召开清华大学、中国人民大学、中国政法大学的民事诉讼法学专家参加的专家研讨会上,专家们基本取得一致意见。参:《最高法院就限制被执行人高消费问计专家学者》,《人民法院报》,2009-9-18。
[2] 湖南师范大学法学院教授蒋先福认为,“限制高消费令”是一种司法尝试,很难说能在哪部法律中找到具体条文”,“更有专家指出,在《自然人破产法》没有出台之前,而相关法律对此又并未作出相应规定的条件下,基层法院是无权自行细化或间接解释任何法律条款的。从宪政角度而言,这么做未必能达到预期目的”,参:《长沙“限制高消费令”的前因后果》,《新闻周报》,2005年3月1日。
[3] 参:《南京3年仅发1个限制高消费令,法官称操作难》,www.gxtv.com.cn,2009-9-23;《成都法官:限制"老赖"高消费看上去很美》,http://www.11office.com/发布时间:2009-11-21 ;《缺乏个人信用体系,上海限制高消费令悬在半空》,中国投资担保有限公司网,2002-9-23。
[4] 参:《关于限制被执行人高消费的通告》,云南西双版纳傣族自治州中级人民法院网。
[5] 参:《南召法院出台“失信制裁”执行措施限制高消费》,无优法律网。
[7] 参:《不想还债别过好日子,武汉首次限制赖帐者高消费》,荆楚在线,2003-8-5。
[8] 参:《仪征法院推行悬赏执行和限制被执行人高消费》,江苏法院网,2002-08-09
[9] 参:《不想还债别过好日子,武汉首次限制赖帐者高消费》,荆楚在线,2003-8-5。
[10] 参:《限制高消费令公告》,上海第二中级人民法院网;《限制高消费令让老赖寸步难行》,云南法院网,2006-11-29。
[11] 该《规定》此处”经三人以上“与“执行法院”的位置似乎有错误性颠倒,应为“必须经执行法院三人以上讨论决定”。
[12] 《限制消费令》的样式可参湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2009)州法执限字第2号《限制消费令》,《保靖县公路局被州法院限制高消费》,红网论坛,2009-08-05 。
[13] 参:《港口区法院限制被执行人高消费和出境》,平安广西网,2007-11-30 。

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责任编辑:宁尚成

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