蜿蜒东去的淮河，是我国经济文化开发较早的地区，堪称“鱼米之乡”。然自20世纪70年代后期以降，随着经济的快速发展和城市化进程的加快，淮河流域出现了水污染状况并日渐加剧。当时由于各种原因，并未引起国家的足够重视，直至1994年7月发生震惊中外的“淮河水污染事件”，方引起全社会的关注和国务院的高度重视。1995年即颁布了我国第一部流域性水污染防治法规——《淮河流域水资源防治暂行条例》，各级政府及政府的主要负责人在当时也以前所未有的力度开展淮河治污工作。然而十年过去了，在投入了大量的人力、物力、财力之后，淮河污染状况不但没有得到明显改善，甚至较以前有加重的情况和趋势，整个社会公众的脑海里有无数个问号，想弄清究竟是什么原因造成目前这种尴尬的局面。笔者对淮河污染问题关注日久，拟从以下几个方面作一粗线之探讨，以求得“淮河还清”之良方。

    一、政府的失位及矫正

    环境保护具有“公共物品”的特性，政府应在这种公共物品的提供方面负担起主要的责任和承担大量的工作；具体在淮河治理方面，就是实施各种有效的管制。一般认为，政府是为公共利益而存在的，没有自己的利益诉求，故而，公共相信政府，需要政府提供越来越高水平的管理保护，但政府似乎越来越无力以快速有效的方式提供这些保护，比如在淮河污染治理中政府工作的实际后果并不是尽如人意，原因何在？

    其实，认为“政府是为了实现公共利益而实施各种管制，其自身没有独立的利益诉求”这种观点隐含的假设是政府一个超越于个人之上的、利他的和全知全能的有机体。但这种假设是难以成立的。

    我们知道，行政权在行使过程中，有一个人格化的过程，需具体落实到一定的权力主体。行政权力主体是由两个部分组成的，即行政组织和公务员。就公务员而言，他是行政权力的最终落实者。理性地分析，公务员是行政制度与行政网络中的一个环节，负责完成一定范围内的行政任务，其应该认真负责、恪尽职守，不应有任何利益取向和价值偏好，甚至连个人荣誉好恶之感都不应有。但公务员是现实生活中的活生生的人。他有其基本的生活需求，要追求个体自身利益的最大化，他要表现自己的个性及欲望，他需要获得社会的认同和尊重。故而，一个公务员在执行任务时，其行为不可能没有自己的价值取向、不可能不融入自己的世界观和方法论，其在理论上理所应当地被设定为一个“经济人”。就行政组织而言，政府的任何一级组织包括整个政府自身，也有其自身的利益取向。政府一方面可以运用其所拥有的权力提供有效的管理，提供公共物品和公共服务，促进经济的增长，维护公民的权益；另一方面，政府及其官员们的利益并不完全等同于为社会实现的公共利益，它们自身也面临着来自方方面面的评价、政绩生存和发展的问题。因此，政府自己也在追求其统治租金的最大化，亦即权力效益的最大化。在我国保护环境资源、防治环境污染的现实中，“权力部门化，部门利益化，利益个人化”即是一种典型的表现。 

   设定政府及其公务员的“经济人”性质，确然给我带来了诸多心理上、文化上的尴尬与不安，但这毕竟是一种客观存在、实际上，承认事实并防患于未然，以一种科学、审慎的态度在制度上防微杜渐，以维护个人利益和社会公共利益是唯一可取的态度。

    公共相信政府，需要其不断提供高水平的管理保护，但政府似乎己力不从心，在管制要求越来越复杂的同时，管制常常达不到预期的效果，加之在管制过程中政府及其公务员所体现出来的“经济人”特性，公众对政府的信赖也正在消失。如果任由发展下去，其后果之严重性是不堪设想的，十年治淮不见成效及其新产生的社会负面影响即可说明这一点。故而找到一条解决问题的进路就显得极其重要了。

    由于政府及其公务员“经济人”特性的存在，使得环境行政立法执法、司法，在各方面都存在诸多问题，使得很多的社会目标难以实现，希冀依赖于政府的自觉是很难改变其自利本性的。但我我们仍应该从道德层面上发挥与环境资源保护有关的部门及其公务员的向善愿望，发挥其社会性，利他性特点。我们不能否认，道德理念有着较好的社会效果，是在我国也存在着这种可能性与现实性。

    另一方面，我们也必须认识到，人有自然和社会两重属性，自然本性为其基础，永远存在，其中包含的利己排他性同样也永不会消失。尽管我们不能够否认人有利他的一面——也确确实实地存在。故而必须在外部机制的设计上对其进行合理的规制和引导。

    行政权的扩张是现代社会中理性化的一个结果，其扩张有其合理性和必要性。但由于行政权极容易不合理地增长及被滥用，因此必须对其进行控制。但这种控权并不只意味着“以权力制约权力”，它还意味着权力范围的合理设定和保证权力的正当使用。这种控权意味着国家通过立法来设定行政权的合理范围和运用规则。改变我国目前存在的传统的单一的命令——控制管理模式，强调政府服务角色意识，尽力控制政府的“经济人”属性的危害，结合环境资源保护一体化的要求，合理设置和规制行政权力，强调政府的责任，同时考虑环境资源保护的公共权的属性以及政府在提供公共物品的方面所具有的局限性（如财政拮据、信息匮乏等），必须要在有关的制度设计上切实保障公众参与。

    二、环境法的合理定位及完善

    目前，普遍存在一种法律盲目崇拜现象，环境法学界也未能幸免，患上了“法律万能主义”的传染病。自20世纪70年代至今，我国的环境法经历了从“无法可依”到“立法体系已基本完成”的阶段，制定了大量的法律、法规规章和地方性立法，可称之为“法律爆炸”。与此同时，执法却陷入了低谷，匆匆出台的法律法规难以渗透到人们的生活领域，难以被认同、消化，最后几乎变成了一纸空文。法律与社会严重脱节，已经颁布的法律出现了严重超前和滞后并存的现象。《淮河水污染防止暂行条例》就是激进立法的代表。在多次由国务委员亲自召开现场会之后，提出了淮河的防止目标：“1997年实现全流域工业污染源达标排放；2000年淮河流域各主要河段、湖泊、水库的水质达到淮河流域水污染防治规划的要求，实现淮河水体变清。”当时就有专家提出该目标过于激进，恐怕难以实现。但在整个社会急于求成、全国关注、新闻热炒的背景下，这样的意见当然难以被采纳。时至今日，2000 年已成为了历史，淮河水依然污浊不堪，甚至连全线达标也打了折扣。这是执法问题呢还是立法问题？答案是不言而喻的。由此看来，目前环境法面临的最大问题是应制定操作性强的环境法律法规，并分析环境法制度的实际运作机制和条件。

    同时，我国的环境资源立法还存在过于依赖行政权的问题。任何一个国家在进行环境资源立法时都必须考虑到其国情，此乃追求科学、合理环境法之必需。然而，在我国，环境资源立法却过度依赖和迁就既存的行政权力和现状，过于考虑到现实是否可行，而不关注现实是否合理，是否应尽快予以改革。因而造成了环境资源立法基本上是行政机关操纵立法机关，使“依法行政”成为“依行政指导制定法律”的现实。由于政府的“经济人”特性，在环境资源法的内容上，有明显的特点就是权、责的严重不对等。一方面，法律、法规和规章赋予政府大量的权力，却少有相应的责任部分；另一方面，与此形成鲜明对比的则是相对人的大量的义务和少量的缺乏实现保障机制的权力。这种情况一方面会导致管理者与相对人之间的对立，使相对人缺乏参与、配合的兴趣，甚至有抵触的情绪；另一方面，由于管理者缺乏相应的责任制度，故而会一方面使其在行使权力的过程中很少虑及其行为是否正当合理；另一方面，由于没有相应的责任负担而怠于履行职责。因此，在进行环境资源立法时，一方面必须合理配置、规制行政权力，在赋予其权力时，必须有相应的责任和义务；另一方面，合理规定配置、保护相对人的权利，特别是关于公众参与制度的合理设计。

    三、构建科学合理的公众参与制度 

    所谓环境法中的公众参与制度，是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益。公众参与制度是民主主义理论实践的题中应有之义，是民主政治进程的必然需要，是在利益主体的多元化和社会立法的普适化社会中个体公民真正享有社会主体地位权利的必需，在社会权力兴起的今天，公众应该有权力在决策过程中体现自己的意愿并起到应有的作用，那种认为决策是国家机关的独有权力、公众只有服从的义务而无权置喙的观点是不符合时代趋势的。

    环境保护是政府的职责所在，但根本目的是为了公众福利的实现，同时在民主制度的大背景下，环境民主的需要是其他民主形式和内容实现的前提和基础。尤其对于环境污染问题而言，在20世纪60年代以来，工业文明日趋发达、社会高度工业化、物质时代消费文化甚嚣尘上，环境问题以前所未有的破坏力大量涌现，全球化环境问题和生态危机引起世人的警觉，人们迅速接受了环境保护的观念，并积极寻求应对之策。环境保护从一开始就是公众的需要与呼吁。民主必须有法律与制度的保障，在环境保护领域亦是如此，只有建立了健全的公众参与制度才能实现环境决策的民主化、才能最终体现广大民主的环境利益诉求。

    具体说来，环境领域的公众参与具有以下的必要性和重要意义：首先，环境资源是公众共同拥有的，因此与环境最密切相关的利益群体对环境资源的包括管理在内的相关事务享有发言权；其次，公众参与环境保护是组成公众的个体公民维护自身权益的需要，是公民环境权的具体实现方式，自然环境是人类赖于生存和发展的基本条件，每个人都有与生俱来的、不可剥夺的享用环境的权利，而对于环境的使用又具有极大的外部性特征，因此公众参与最终维护自己权利和利益的必不可少的环节；再次，公众参与可以克服人类自身认知水平的局限所在，如上文所述的政府决策主体会存在着一些信息偏差与认识缺陷，广大公众由于熟知自身生存的自然环境而最有发言权，同时人类整体智慧可以克服个体非理性；又再次，公众参与可以弥补国家行政的缺陷，政府作为社会公共利益的代表，承担了进行环境保护的职责，但与我们的预期不尽契合的是政府及其公务员本身具有“经济人”特性并且不是全知全能的而是存在着诸多理性不及的领域与范畴的，在此前提下作出的决策在以期对现实问题的解决中必然存在着偏颇甚至是酿成严重后果，在流域的自然系统与政府行政区域控制系统不一致的情况下，部门利益、地方利益的本身的诉求都可能会偏离权力设定本身的终极追求，也会出现权力寻租现象，因此公众参与可以成为对权力与行政行为的一种监督与制约手段、缓解行政与社会利益的紧张；最后，我们注意到权利的相互性的特点根本上来源于资源的有限性，从这种意义上而言，社会个体之间会永远存在着相互关系之间的紧张，同时环境资源作为一种典型的公共品——即将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享，公共品具有极强的正外部性，所以市场对公共品的供给往往是不足的，与此相对应，对环境的污染破坏具有极强的负外部性，因而对于公害品的供给则常常过量，由此必然会产生大量的公民之间的冲突，最根本的解决途径不在于治标不治本地去平息而是怎样去寻找权利的分界点以达到一个相互权利博弈的大体平衡，要达到这一点的根本的也是最有效的途径就是公众参与。

    我国已初步建立起公众参与机制。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是我国的公众参与机制远未健全。公众参与环境保护空有高涨热情却缺乏切实有效的途径与方式进入环境保护的管理与决策。这也是淮河流域污染严重但是老百姓只有干着急的原因。具体可以从以下几个方面去逐步完善：第一、从公众参与的物质条件准备上看，政府公开环境保护的信息资料，便于公众了解情况，给公众参与提供机会；第二、从法律完善方面入手，现行《环保法》和有关环保单行法规中尚缺乏有关实施环境行政管理的程序性规定，而其中有关公众参与决策的内容更是有待于进一步完善和补充；第三、法院对公众参与的鼓励，可以吸收美国、日本等国家经验，法院应积极介入对环保案件的处理，运用制例，形成新的法律原则，引导民众参与环境管理，以弥补成文法之不足；第四、有效合理地进行组织，提高公众参与的效率；第五、本土资源的利用，中国的公众参与的制度不完善与民众心理有很大关系，中国自古提倡的是“君子和而不同”的价值取向，同时又缺少现代式民主制度模式的洗礼，因此公众参与环境保护这样的公共事务很难蓬勃发展，在对传统思维模式的反思并在时空领域的视野拓展中，我们可以采取依托重《宪法》所赋予的公民的“结社权”，倡导公众为了共同的环境利益联合起来，而政府则应该对《社会团体登记管理条例》等一系列有关社会团体的法规作出适当修改，适度放宽限制，促进民间环保社团的成立，以使整个社会的权力构架发生变化，起到制约企业致污行为的作用。

    四、环境资源意识的培养与强化

    环境资源意识对于整个环境系统的保护和生态系统的维系发挥着至关重要的作用，因为任何人类的行为都是在观念意识下指导的行为，因而人类对于环境资源的意识将最终会觉得人类会对环境资源采取的行为。环境问题本身是在人类生存与发展的语境下界说的，它的出现都直接或间接与人类紧密联系。环境问题作为人类与环境对立的产物，其产生是在人类有目的地改造和利用环境中迎合、违背或者催化了环境自身固有的规律而产生，因而是不可避免的。环境问题自原始人类时期就已初现端倪，农牧业社会时期已经规模存在，直到在工业革命时期开始恣意泛滥。因此在人类很长的历史时期内，环境并不成为“问题”，资源也被人类认为是“取之不尽、用之不竭”的，对工具理性的张扬、对目的理性的舍弃，对现世享受的追求、对终极关怀的漠视，环境成为了人类挥洒激情和理性的跑马场，只是在环境问题积重难返之后人类只有自己吞咽亲手种下的苦果。这个意义上，环境资源意识本身的确立就成为了人类生存于世的最为重要的前提。

    具体而言，环境资源具有经济属性和生态属性。从经济属性的角度来，环境资源具有稀缺性，同时作为最为显著的公共资源又具有公共物品的特性，对环境资源的破坏具有极大的负外部性，因此必须再也不能把环境资源作为一种给定的条件，而应该充分认识到其使用价值和价值。作为生态资源具有生态属性的环境资源是人类生存和发展必不可少的条件，它于人类通过能量流动、物质循环和信息传递构成共生公荣的生态系统。认识到以上两种属性就是认识到环境资源对于人类的生产资料与生活环境这两种功能之间可能存在的冲突。

    正是由于环境资源不仅仅具有经济上的属性，而且关乎整个人类社会的未来，所以必须对传统的“人类中心主义”进行反思而必须采取“生态人类中心主义”、必须以可持续发展为指导思想，正确认识环境保护于经济发展之间的关系。我国环境、资源与生态的管理和保护也在走可持续发展的道路,但是可以说至今还没有找到适应我国经济发展的实力现状、环境与资源承载现状的对应性原则和措施。我国目前环境保护首要的、最核心的基本原则“环境保护和经济建设协调发展的原则”在实施上仍然是一个“唯经济增长论”的原则,这个原则如果缺乏量化或强化执行的生态底线限制,“协调”的杠杆不可避免地会因为没有生态制衡而一边倒地偏向经济发展。在淮河污染中，淮河流域内各级政府“重经济发展轻环境保护”的现象突出，其根本原因在于衡量政府政绩的标准是单一的经济标准，这使得对于政府而言，保护淮河的重要性远在发展经济之后。政府需要在进行决策时树立环境资源意识，改变原有观念，改变以经济为唯一评判标准的政绩观，树立绿色GDP观念，只有这一观念转变了，政府才能真正认识到环保的重要性，才能在治理淮河污染时更加尽职尽责。

    社会公众的环境意识也尤为重要，因为在淮河流域的广大农村，面源污染也是一个重要原因，这些面源污染的解决在我国目前并没有一个行之有效的制度，最重要的就是社会公众的环境意识确立后自觉减少对淮河的污染。同时更为重要的是，环境保护是一项全社会共同的事业，社会公众的积极参与，才能根本上解决环境污染问题。

注:本文是余耀军教授先写出了文章的整体思路及架构，并完成了大部分的写作，刘超进行了一部分的文字整理工作。

**作者简介：余耀军（1968— ），男，河南南阳人，中南财经政法大学副教授，武汉大学环境与资源保护法专业博士研究生；

刘超（1980— ），男，湖北武穴人，中南财经政法大学环境与资源保护法专业研究生。

*本文是作者在参加中南财经政法大学环境法专业研究生“淮河污染”读书会的基础上整理而成的，作者感谢刘思华教授、吕忠梅教授、高利红副教授、余耀军副教授叶剑博士、龙怒博士、刘超等同学的帮助。