有关进城务工农民(以下简称农民工)的权益保障问题近一段时间以来引起从中央到地 方的高度重视。在十届全国人大一次、二次会议上，全国人大代表连续两次提出法律议 案，希望通过制定专门的法律保障农民工的合法权益。温家宝总理在2004年的《政府工 作报告》中针对损害农民工权益最严重的建设领域拖欠农民工工资问题，提出“用三年 时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题”。在中央的推动下，有关政府部 门和一些地方政府也纷纷酝酿出台一些规范性文件，如建设部颁布了《房屋建筑和市政 基础设施工程施工分包管理办法》、天津市制定了《建筑业农民工工资支付管理办法》 等。上述这些措施的出台对保护农民工合法权益将起到非常重要的作用。本课题所关注 的问题是如何建立一种长效机制使保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实， 使对农民工合法权益的保障力度不因各级政府，特别是中央政府注意力的改变而改变。

    一、农民工权益受损不在于制度供给不足

    据农业部统计，2003年全年外出的务工农民已接近1亿人次。广东省2002年一份统计资 料显示，农民工对全省GDP增长贡献率高达25%以上。随着农民工人数的增加，近年来侵 害农民工合法权益的问题也日益突出，主要问题有：(1)拖欠、克扣农民工工资。据国 家有关部门的一项调查表明，72.5%的民工工资遭到不同程度的拖欠，全国拖欠民工工 资达1000亿元左右；(2)生产条件差，劳动保护措施不力。多数用工单位为农民工提供 的住宿条件拥挤、脏乱、不通风，根本达不到有关法律和规定的要求；(3)超时工作或 加班得不到应有报酬，一些农民工因长时间超负荷劳动而致病；(4)社会保障程度低。 一些企业对社会保障工作态度消极甚至有抵触情绪，通常以员工流动性大、农民工不愿 投保等为借口，少报、瞒报用工人数或工资总额，以达到少缴社会保险金的目的。据劳 动和社会保障部调查，全国农民工的参保率不足40%。此外，农民工在城市就业成本、 子女在城市的入学等方面也都存在很大问题。

    导致农民工权益受损的原因是什么?学者们从不同的角度提出了不同的看法。有的学者 认为，二元结构背景下的管理体制问题是导致农民工权益受损的主要原因；有的学者认 为，最重要的原因是农民组织化程度低；更有一些学者认为，法律制度的不健全、不完 善是导致农民工权益受损的主要原因，这是当前的主流观点。本文认为上述这些方面都 是造成农民工权益受损的原因，但都不是主要原因。本课题组通过考察我国现行法律、 法规、政策的规定以及对比中央自2003年底以来加强对农民工权益保障工作前后农民工 权益受保障的情况变化，认为农民工权益受损的主要原因是既定法律制度的实施问题。

    1.制度考察。

    从法律层面看，我国现行的一些法律、法规的很多规定都涉及到农民工权益保障问题 。仅以保障劳动者获得劳动报酬的规定为例，《中华人民共和国劳动法》第五十条规定 ：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资 ”；第九十一条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政 部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：(1)克扣或者无 故拖欠劳动者工资的；(2)拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；(3)低于当地最低 工资标准支付劳动者工资的；(4)解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补 偿的”。在国务院制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》中，第三条规定：“ 用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬 的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二 十五的经济补偿金”；第四条规定：“用人单位支付劳动者的工资报酬低于当地最低工 资标准的，要在补足低于标准部分的同时，另外支付相当于低于部分百分之二十五的经 济补偿金”。除此以外，在国务院制定的《工资支付暂行规定》、《<对工资支付暂行 规定>有关问题的补充规定》、《工伤保险条例》以及劳动部《关于违反<中华人民共和 国劳动法>行政处罚办法》中都有相关规定。在上述有关规范中，既有用人单位应承担 的义务，也有有关政府部门的义务，即在用人单位不承担相应法律义务时，有关政府部 门应积极履行职责使用人单位承担相应的法律责任。

    从政策层面看，中央政府一直重视对农民工权益的保护。2003年1月国务院办公厅发出 《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，内容主要包括：(1)各地区、 各有关部门要进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识；(2)取消对 农民进城务工就业的不合理限制；(3)切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；(4)改善农 民工的生产生活条件；(5)做好农民工培训工作；(6)多渠道安排农民工子女就学；(7) 加强对农民工的管理。上述七项内容涉及到农民工权益从就业、工资支付到教育的方方 面面。

    从理论上讲，我国有如此完善的法律制度和政策规定，农民工权益理应得到保障。然 而从实践来看，事实恰恰相反。据新华社报导，中国建设部部长汪光焘2003年12月在一 个新闻发布会上称，仅在建筑行业，拖欠民工的工资金额就超过400亿美元。这种“悖 论”就不能从体制、特别是制度供给上找原因，而只能从制度实施中找原因。我国现在 的问题是很多保护劳动者权益的法律制度和政策规定还处于文本形态，没有起到规范的 社会作用。

    2.变化对比。

    2003年10月温家宝总理在视察三峡工程途中亲自替民工讨债，之后在全国范围内掀起 了一场清欠农民工工资的风暴。在这个过程中政府及政府有关部门为此采取了一系列措 施，如北京市政府有关部门的规范性文件规定，拖欠农民工工资的公司将被处以相当于 拖欠额25%的罚款，并将这些公司驱逐出当地建筑市场。结果2003年在8.85亿美元拖欠 款中，90%已经得到偿付；天津市于2004年4月实施了《建筑业农民工工资支付管理办法 》，规定在天津市施工企业务工的农民工，全部实行月支付、季结算的工资制度。施工 企业必须以货币形式支付工资，不得以实物或有价证券等抵付；建设部出台了《房屋建 筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》，按照这一管理办法，分包工程发包人和分 包工程承包人要依法签订分包合同，分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时 间、结算方式以及保证按期支付的相应措施，确保工程款和劳务工资的支付；财政部下 发文件要求各级财政部门清理和取消针对农民工就业的不合理收费，包括取消农民工子 女入学的借读费……

    导致自2003年年底以来农民工权益受保障力度加大的原因，是由于农民工合法权益保 障问题，特别是建设领域大量拖欠农民工工资问题引起了党中央、国务院的高度重视。 这说明在既定的法律、政策下，农民工合法权益得到保障的程度与有关部门实施法律的 强度成正相关关系，法律实施越充分，农民工的合法权益越能得到充分保障；反之，则 得不到保障。

    我们认为，当前农民工权益受损的主要原因是既定的法律、政策得不到有效实施。行 政机关作为法律、政策的实施机关，存在着“行政不作为”问题，即当出现侵犯农民工 权益问题时，没有积极履行查处职责，更没有事先建立预防机制，甚至自身的一些行政 行为也在侵犯着农民工的合法权益，如制定一些规范性文件对农民工从事的工种进行限 制。因此，我们认为保障农民工的合法权益首先要解决的不是立法问题，而是有关行政 执法部门的“不作为”问题。

 
    二、关键在打造“负责任的政府”

    依据行政法的基本原理，政府部门是行政机关，行使着国家权力，而国家权力与国家 责任是紧密相联的。一个政府部门行使国家权力的大小、范围取决于其所负的责任。其 责任可分为两种情形：第一，积极的责任，即国家必须做出某种行为以保障和促进公民 的权利。在这种情形下，国家依法行使权力就是履行责任，不行使权力即意味着不履行 责任，就是不作为。第二，消极的责任，即政府不得滥用其权力侵犯公民的权利与自由 。在这种情形下，政府不得积极行使权力。因此，“不作为”是相对于有关政府部门的 积极责任来说的。《劳动法》和国务院制定的行政法规等其他一些规范性文件给劳动监 察、工商、公安等部门设定的责任，多数都属于积极的责任。如《劳动法》第九十一条 规定：用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动 者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金。《工资支付暂行规定》第十八条规 定：各级劳动行政部门有权监察用人单位工资支付情况。用人单位有下列侵害劳动者合 法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付劳动者工资和经济补偿，并可责令其支付赔 偿金。

    从此次政府有关部门积极履行职责加大法律实施力度的动因来看，主要是党中央、国 务院高度重视形成了外部压力。但问题是中央政府有很多工作重点，不可能每年把精力 都集中在这个问题上，而农民工的合法权益时时都需要保障，因而也就需要一种长效机 制对行政机关实施法律、执行政策的行为加以约束，使政府有关部门在没有中央政府的 压力下同样能够认真履行自己的积极责任。建立这样一种长效机制，我们认为关键是要 培育权力行使者的责任政府理念，打造“负责任的政府(responsible government)”。

    1.“负责任的政府”之内涵。

    “负责任的政府”从“负责任政党”引申而来。“负责任政党”是美国政治学者在20 世纪60—70年代提出来的概念。它的基本观点是：民主政治是多数统治，民主来自于人 民；在选举中，竞争性的政党必须提出明确的政策主张，而选民根据政见和政策主张来 投票，得到多数选民支持的政党执掌政权。政党上台执政后须将多数选民的意见转化为 公共政策，即根据选举时的政策承诺来施政。这样的政党即是“负责任的政党”，由其 组织的政府亦应是“负责任的政府”，必须在政策上或政府行动上对选民负集体责任。

    “负责任的政府”首先意味着它是诚信政府。在现代社会，诚信仍然是社会有序运转 的道德基础。诚信政府意味着政府的言行一致，政府所作出的承诺，包括制定的政策、 安排的制度，一经公布一定要加以保障实施，不能朝令夕改，也不能“上有政策、下有 对策”。“负责任的政府”还意味着它是法治政府。实践证明，要求公民、法人和其他 组织守法并不难，难的是如何使拥有公权力的机关特别是行政机关服从法律。因此，法 治政府主要是指政府的行为法治化，按照英国著名行政法学家威廉·韦德所说的就是政 府依法行政[1](P25-27)。“负责任的政府”还意味着政府有关部门及其工作人员要对 其违法行使或者不行使公权力的行为造成的后果承担相应的法律责任，由此给公民、法 人或者其他组织的合法权益造成侵害的，要对受侵害的权益给予公平合理的补偿。

    2.打造“负责任的政府”之举措。

    打造“负责任的政府”，保障农民工的合法权益，政府本身须树立三种观念。

    一是诚信观念。今天政府在解决“三农”问题上面临着信用危机。2004年3月25日财政 部下发文件要求各级财政部门进一步清理和取消针对农民工就业的不合理收费。规定今 后在城市中小学就学的农民工子女负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁， 不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及其他费用。但当中央电视台、《人民 日报》等各大新闻媒体以及诸多网站对这一规定给予特别关注时，因这一政策而最终受 益的农民工们却表现出了出奇的冷静，他们大多不敢相信或者疑虑重重。因为正如前几 年随着国务院一个个重量级的减负文件的下发，农民负担反而越来越重一样，农民工们 太多的亲身经历使他们对这一政策不感兴趣。问题不是中央的“三农”政策不好，而是 地方政府有关部门在执行过程中把好“经”念歪了，从而使农民对整个中央政策产生了 怀疑。这个例子很好地说明了当前农民已经对政府信用产生怀疑，同时也说明了政府信 用缺失的原因在于中央政府政令不畅通，地方政府有关部门在执行中违背了中央政府制 定制度和政策的初衷。树立诚信观念，就是要保障中央的政令畅通，做到有令则行、有 禁则止。地方各级政府及有关部门不仅本身要言行一致，而且要从整个国家大局的角度 来认真执行法律及贯彻落实中央政策对维护中央政府信用和权威的重大意义。

    二是平等观念。平等是我国宪法和法律确立的一项重要原则，也是行政机关在行使职 权时应遵循的原则。我国宪法第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律 平等”；《劳动法》第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动 报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权 利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权 利”；第十二条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视 ”。我国有13亿多人口，9亿多在农村，农民是我国公民的主体，也是劳动者的主体， 这是中国最大的国情。在城乡二元化的背景下，有些地方政府出于城市利益如城市人口 就业、发展、稳定、环境等方面的考虑，把城市作为城市市民的城市，作出了一些带有 歧视农民工的制度安排。这种做法既不合法也不合理。不合法，因为宪法和劳动法确认 了包括农民在内的所有公民都有平等的权利，当然也包括平等地履行宪法和法律规定的 义务。这种做法侵犯了宪法和法律赋予作为最大劳动者主体——农民的平等权，损害了 平等的价值。不合理，因为从历史上看，新中国成立以来城市工业建设、基础设施等公 共产品所需资金大部分来源于农民创造出来的价值。换言之，农民是城市发展的最大投 资者，有权享受政府提供以及城市发展带来的各种便利包括福利、就业、教育等。因此 政府有关部门在作出制度安排时必须体现平等原则。具体来讲，有关部门在出台规范性 文件和行政措施时不能带有歧视农民工的规定，要给农民工和其他劳动者提供均等的机 会；在适用法律时要同样情况同样对待，不能因农民工身份以及其他各种因素不同而区 别对待。

    三是法治观念。当政府有关部门少数人或个人的意志同法律发生冲突时应当服从法律 ，依法办事。服从法律，依法办事，实际上是服从多数人的意志，按照多数人的意志办 事。在现代民主社会，法律都是由经过人民选举产生的民意代表机关按照多数表决的原 则制定的。因此，洛克认为：“谁握有国家的立法权或最高权力，谁就应该以既定的、 向全国人民公布周知的、经常有效的法律，而不是以临时的命令来实行统治”[2](P80) 。政府有关部门树立法治观念，其意义不仅在于可以保障农民工的利益，而且可以保障 其他劳动者或市场主体的利益。因为在有些情况下，政府部门对一些企业、组织的违法 行为不予以追究，损害的通常不只是农民工的利益，还极有可能侵犯其他劳动者和市场 主体的利益，最终侵害的可能是社会主义市场经济秩序。因此，树立法治观念，依法办 事，为保障农民工的合法权益提供了重要契机，但最终保障的是全社会的利益。

 
    打造“负责任的政府”，保障农民工的合法权益，农民本身要参与进来，敢于对有关 政府部门的“不作为”行为说“不”。1945年7月，民主党派人士黄炎培先生访问延安 时曾向毛泽东提到历史上经常发生的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题， 并希望共产党能跳出这个周期率。毛泽东回答：我们已经找到一条新路，就是民主。只 有人民监督政府，政府才不敢懈怠；只有人民敢于起来负责，才不会人亡政息。实践证 明，在农民工权益的保障方面政府不敢懈怠与农民的参与和监督是分不开的。比如，农 民工自己的工资长期被拖欠，找最直接的上级部门反映问题并希望给予解决。在上级部 门推卸责任或者久拖不决的情况下，有着共同利害关系的农民工被动地联合起来采取一 致行动如集体上访、冲击政府等来对政府施加影响，致使政府有关部门必须加以重视。 2003年底开始的“清欠工资风暴”实际上是一系列类似事件引发的结果。

    不过，总的来看，目前我国农民的参与层次是很低的。美国学者J.米格代尔曾根据农 民政治参与目标不同，把农民的政治参与行为分为四个层次：(1)没有任何政治组织的 农民要随时适应外界政治制度的要求。农民不会为了他们的利益主动地去影响或控制社 会制度。(2)农民寻求个人的物质利益和社会利益。(3)农民为整个农村社区或农村社区 内部某些特殊的社会群体和集团寻求利益。(4)农民为整个农民阶级寻求利益[3](P185- 186)。我国的农民从整体上讲，还处于第一、二个层次。他们还没有能力为了他们的利 益而主动地联合起来，和政府以及其它利益团体对话，在斗争和妥协中影响政府政策的 制定。他们所能做的是在现有的制度和政策框架内，依靠个体的力量，维护自己最起码 的权利。集体上访式的参与只是农民工参与维权的一种例外情形。但农民的参与和监督 ，对责任政府的形成还是提供了一个范式。它使得农民工权益的保障不再只取决于政府 有关部门的意志。

注释:

    [1][英]韦德.行政法[M].北京：中国大百科全书出版社，1997.
    [2][英]洛克.政府论(下)[M].北京：商务印书馆，1983.
    [3][美]J.米格代尔.李玉琪，袁宁译.农民、政治与革命——第三世界政治与社会变革 的压力[M].北京：中央编译出版社，1996.

作者简介：杨福忠(1967—)，男，河北石家庄人，法学硕士，河北省委党校政法教研部副教授

　　　　　兰建勇(1968—)，女，法学硕士，河北省委党校政法教研部副教授

　　　　　窦竹君(1966—)，女 ，河北石家庄人，石家庄铁道学院人文学院讲师