三、国际劳工标准与中国的劳动立法
    国际劳工标准,又称国际劳动标准,一般是指国际劳工大会通过的公约和建议书,以及其它达成国际协议的具有完备系统的关于处理劳动关系和与之相关的一些关系的原则、规则。国际劳工公约的核心和宗旨是确立和保障世界范围内的劳工权利[13]。

    社会条款中所涉及的劳工标准,是指所谓“核心劳工标准”或称“工人的基本权利”,这一概念是1995年召开的社会发展问题世界首脑会议首先提出的[14]。1998年国际劳工大会通过的《基本劳工权利原则宣言》将其明确规定为四个方面的权利:结社自由并有效承认集体谈判权利;消除一切形式的强迫劳动;有效废除童工;消除就业歧视[15]。这四项基本劳工权利,主要体现在八项《国际劳工公约》[16]中。截至2000年2月,国际劳工组织会员国中已经有80%的国家数目不等地批准了前七项公约。其中有50多个国家批准了全部的七项公约,包括德国、法国、意大利、古巴等,英国和澳大利亚等国批准了六项,加拿大、日本等国批准了四项。美国只批准了105号公约。中国目前加入了100号和138号公约。

    国际劳工组织《基本劳工权利原则宣言》规定:“既使尚未批准有关公约,仅从作为劳工组织成员这一事实出发,所有成员国都有义务真诚地并根据《章程》要求,尊重、促进和实现关于作为这些公约之主题的基本权利的各项原则。”[17]但是,国际劳工标准作为各国处理劳资关系的行为规则,其约束力只有在批准国按照本国的法律制度和惯例,采取执行公约的必要措施后,才在该国具有直接的法定效力。这种必要措施,可以采取国内立法的形式,也可以直接执行被批准的国际劳工公约,还可以依习惯法默示国际劳工公约对于国内法的约束力[18]。

    中国作为国际劳工组织成员,不仅有责任和义务遵守和实现这些劳工基本权利的各项原则,而且,应该在条件适合的情况下,扩大国际劳工公约特别是核心公约的批准范围。至今为止,中国共批准了20个国际劳工公约(包括承认旧中国政府批准的14个),仅占全部182个国际劳工公约的11%,不及各会员国平均批准数目的1/3[19]。这种状况,与中国作为国际劳工组织的创始国和社会主义大国的地位和作用很不适应。加入ＷＴＯ,使得这一工作更具紧迫性。从中国的立法需求及其法律环境来分析,不仅完善和加强劳工标准立法是劳工权益保障的最主要的法律手段,而且,就劳动立法的现状来看,中国也基本具备批准核心劳工公约的法律环境。

    中国的劳动立法自1995年以来,以《中华人民共和国劳动法》以及一系列配套法规为标志,已经初步形成了以市场价值为基本取向的劳动法律体系。应该说,中国的劳工标准立法,除自由结社和强迫劳动问题与国际社会存在着一定的分歧外,在其他内容上与国际社会的要求并无大的差别,有些方面如工作时间,甚至超过一般的国际标准。加入ＷＴＯ,需要根据中国国情,在坚持原则的前提下逐步与国际劳工标准接轨。下面,我们以自由结社和集体谈判为主,就国际劳工组织提出的四项核心劳工标准所对应的中国有关情况做一具体分析。

    自由结社和集体谈判的权利,应是劳工权益中最为基本和最为核心的权利。与其他劳工权益相比,这个权利是劳动者集体享有的权利,或称集体劳权。集体劳权的特点,主要体现为这些权利并不是由劳动者个人来行使的,而主要是由劳动者集体的组织———工会来行使的。劳动者运用这一权利与雇主形成力量平衡,即集体劳动关系的平衡与协调,是现代劳动关系的主要特点,而以集体劳权———广义的团结权保障作为主要内容,也正是现代劳动法制的主要特点。狭义的团结权是指劳动者组织和参加工会并保证工会自主运行的权利。广义的团结权则是指劳动者运用组织的力量对抗雇主以维护自身利益的权利,其具体内容主要包括三个方面:一是团结权,即自由组织和参加工会的权利;二是集体谈判权或称团体交涉权,即由工会代表劳动者与雇主进行集体谈判签订集体合同的权利,三是集体争议权或称团体行动权,主要是指劳动者通过工会组织罢工的权利[20]。各国的劳动法学界一般都将此称之为“劳动三权”。日本法学界又称此为“劳动基本权”[21]。

    关于自由结社权。中国的宪法规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”[22],中国的工会法也规定劳动者“都有依法参加和组织工会的权利”[23]。中国劳动者依法享有参加和组织工会的权利,这个工会是指中华全国总工会。中国的工会体制是历史形成的,也是现实国情的需要。中国的这种体制,应当说并不违反第87号《国际劳工公约》关于劳动者“结社自由”和允许单一工会体制存在的规定。

    1997年10月,中国政府签署了《经济、社会及文化权利国际公约》,2001年3月,中国人大常委会予以批准,这进一步体现了中国积极参与人权领域国际合作的立场,是中国人权事业的一大进展。中国在批准这一公约的同时发表声明:“中华人民共和国政府对《经济、社会及文化权利国际公约》第八条第一款(甲)项,将依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国工会法》和《中华人民共和国劳动法》等法律的有关规定办理。”[24]

    对于人大常委会的这项声明,当时正在举行的九届人大四次会议的新闻发言人解释为:“第八条第一款(甲)项是关于劳动者组织和参加工会的权利。中国的《宪法》、《工会法》、《劳动法》等法律有效地保障了中国工人全面参与政治、经济、社会和文化生活的权利,包括组织和参加工会的权利。从中华人民共和国建立以来,中国的劳动者就依据这些法律组织和参加工会。全国人大常委会批准《公约》时作出的声明表明,中国政府将继续依据中国的《宪法》、《工会法》、《劳动法》等法律的有关规定,保障劳动者组织和参加工会的权利。”[25]中国政府在声明中阐明了中国的立场。这种声明比宣布对于某些内容作出“保留”,是一种更为和缓的做法。但含义十分明确,即坚持中国的法律原则,坚持单一工会的体制。其实,一个国家选择哪种工会体制,关键是要适合本国的国情。

    随着中国加入ＷＴＯ,中国劳动者的团结权也需要加强和完善,这是经济全球化和中国劳动关系市场化的客观需要[26]。从法律上看,目前中国组建的多种雇主组织,如外商投资企业协会、私营企业协会、中国企业家协会等,与工会单一组织体制的状况相比,是一种劳资关系的权利不对等。解决这一问题,必须从完善劳动者的团结权的角度着手。

    就中国的实际状况而言,更为现实的问题是将工人组织在工会中,并防止和克服老板控制工会的现象。截止1998年底,非公有制企业工会平均组建率为7 3%,职工覆盖率仅为11 5%,而私营企业的工会组建率仅为4%[27]。这种情况主要是由于雇主阻挠和抵制在企业建立工会而致。中华全国总工会提出:“最大限度地把广大职工组织到工会中来,最大限度地维护广大职工的合法权益,最大限度地调动和发挥广大职工的积极性,是摆在我们面前艰巨而紧迫的任务。”[28]经过全国总工会一年的努力,到1999年底,在非公有制企业组建工会的工作取得了相当的进展。全总计划,到2002年底,要把绝大多数非公有制企业的职工组织到工会中来,届时非公有制企业的工会数目将由1999年底的25万家增至100万家,会员数将由1999年底的1313万增至3600万[29]。这是一个宏大而艰巨的任务。

    保障工人的权利,还有一个保障工会的自主性的问题。所谓工会的自主性,主要是防止老板控制工会的问题。在已经建立工会的外企或私企,相当多数是由雇主或企业方控制或操纵工会,更有甚者,有的工会就是由雇主亲自或指派亲信建立的,有的工会主席甚至是老板娘或二老板。雇主阻挠成立工会和控制工会的这种“干涉行为”,是第98号国际劳工公约所明确禁止的典型的不公正劳工措施[30]。对于这种情况,亟需通过不当劳动行为立法以法律救济的形式对其约束和纠正。目前,这种情况在劳动法学界和有关负责部门已经引起警觉,全国总工会也对于工会会员的资格和工会主席的资格提出了意见[31]。

    关于谈判权。中国在1995年实施《劳动法》,根据该法“工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同”的规定,开始推行集体合同制度。1996年,劳动部、全国总工会、国家经贸委和中国企业家协会专门发出通知,提出:“集体协商和集体合同制度是市场经济条件下协调劳动关系的有效机制。当前重点应在非国有企业和实行现代企业制度试点的企业进行。”[32]在1998年10月的中国工会第十三次全国代表大会上,更把建立和实行集体合同制度作为“建立有效机制,切实维护职工的劳动权益和民主权益”的重点工作[33]。2000年11月8日,劳动部又发布了《工资集体协商试行办法》。

    中国工会在推行集体合同的过程中,尽管有政府部门的支持,仍然遭到雇主的抵制。这种抵制有两种方式,一是不允诺,二是控制谈判使之徒具形式或有利于雇主[34]。这个问题在外商投资企业和私营企业中更加突出。对于雇主的“不应诺”,目前工会似乎无计可施,因为目前中国法律关于“职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项,签订集体合同”[35]规定中的“可以”,并非是强制性条款,而是选择性条款,实际上具有劳资双方自治的含义。这种规定,如果在劳资双方力量对比相对平衡,或者劳动者有罢工权作为后盾支持,如英国或德国,是可以实行的。但在中国特别是私有和外资企业中,劳动者组织力量相当薄弱,又缺乏明确的罢工权保障,集体合同的实施结果无非是两种可能:或是难以推行如在私有和外资企业,或是徒有其名如在国有企业[36]。而对于雇主控制谈判,工会也是无可奈何。解决这一问题的一个重要思路,即是通过建立不当劳动行为制度来加强工会的集体谈判权,并以此促进中国的集体合同制度真正步入市场运作中[37]。

    关于罢工权。有人认为中国法律禁止罢工,这是不准确的。中国法律没有明确规定劳动者享有罢工权,但是也没有明确禁止罢工,可以说,现行法律对于罢工基本上是采取了一种回避的态度。当然,这种状况已经很不适应市场经济劳动关系的法律调整。目前在中国劳动法学界已经初步形成共识,即应该在适当时机,通过罢工立法,明确赋予劳动者罢工权。而且,中国全国人大常委会已经批准了《经济、社会及文化权利国际公约》,这一公约的第八条第一款(丁)项规定:“有权罢工,但应按照各个国家的法律行使此项权利。”在中国批准这一公约的声明中,并没有对这一内容做出特别的说明。这表明,这一国际法的规定在中国具有了国内法的效力。《经济、社会及文化权利国际公约》第八条第一款(丁)项的规定对于中国的罢工立法具有双重的意义:其一,“有权罢工”的规定,可以作为中国罢工立法的法律依据;其二,“应按照各个国家的法律行使此项权利”的规定,要求中国必须具有罢工权的具体的法律规定。

    关于消除就业歧视,中国已经批准第100号公约即《1951年男女工人同工同酬公约》,中国的《劳动法》也明确规定:“劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”[38]劳工公约关于“就业歧视”的基本含义为:“基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统、或社会出身等原因,具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠。”[39]两相比较,中国法律的歧视含义没有包括肤色、政治见解和社会出身。就中国的就业现状而言,不存在肤色差别,政治见解在市场环境下已经没有更多的意义。在法律的意义上,中国关于就业歧视的规定基本上是符合国际劳工公约原则,并符合中国实际的。中国目前存在着的就业歧视,如性别歧视等,有立法不够完善的原因,但主要是执法的问题。户籍歧视如对农村人口的就业限制,也是一种社会身份歧视。考虑中国城市就业的巨大压力以及劳动力市场的城乡分割,目前尚不具备通过立法限制就业户籍歧视的社会条件。

    关于禁止童工。中国法律历来是严格禁止使用童工的。公有制企业不存在童工问题。中国的童工问题只是在产权多元化后的私营和外资企业中。为制止这种现象,1988年11月,国家劳动部、国家教委、农业部、中华全国总工会等联合发出《关于严禁使用童工的通知》,1991年4月,中国颁布了《中华人民共和国未成年人保护法》,明确规定:“任何组织和个人不得招用未满十六岁的未成年人。”[40]1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》也明确规定:“禁止用人单位招用未满十六岁的未成年人。”[41]应该说,中国禁止童工的法律规定是符合第138号国际劳工公约即《1973年最低就业年龄公约》的。但是,尽管国家立法严禁使用童工,近几年一些非公有制企业和个体工商户,为了降低成本以追逐利润,使用童工的问题却越来越严重。这个问题在经济不发达地区尤为突出。因此,完善禁止童工立法,加大执法力度,是中国劳动法律建设的一个重要内容。

    关于强迫劳动。国际劳工公约关于“强迫或强制劳动”是指“以任何惩罚相威胁,强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务。”[43]强迫劳动实际上是对于劳动者的人身自由的限制和侵害,这一行为关涉到劳动者的基本人权,所以这一内容被作为基本劳动标准予以强调。强迫劳动问题在中国有两个方面的内容,一方面是企业雇主对于劳动者的强迫劳动,另一方面是政府有关部门对于犯有罪错的人的强迫劳动,这是两个不同性质的问题。

    对于普通劳动者的强迫劳动,中国的法律是严格禁止的。这种法律规定主要是从保护公民的人身权利和人身自由的角度,在刑法和民法中具体体现的。随着非公有制经济的发展,强迫劳动的问题逐渐突出。这主要是在外资企业和私营企业中,一些不良雇主为了攫取超额利润,采用非法手段,强迫工人在非常恶劣的环境中超时超量地工作,有的私企老板甚至雇佣打手监视工人劳动并防止工人逃跑。此类旧中国的“包身工”的强迫劳动现象,在许多地方都有发现[44]。但许多雇主对于劳动者的强迫劳动,还没有达到伤害人身触犯刑律的程度,因而无法绳之于刑法,而一般民事诉讼法律由于其性质特点的限定,对禁止或限制此类事件也难以适用。由此看来,要解决这个问题,应该参照国际劳工标准,加强和完善中国劳动立法中关于禁止强迫劳动的规定,对于违犯者通过公诉的程序予以制裁。

    对于犯有罪错的人的强迫劳动,严格说来,已经超出一般的劳工权益问题。与此有关的主要是劳教制度和劳改制度问题。应该说,中国的劳教制度是存在不足与缺陷的,中国法学界和司法界已经对于这些问题进行了深入的讨论,立法与制度的完善与改革也正在进行中。鉴于这个问题的特殊性质,本文不再论述。

    总之,中国加入ＷＴＯ,劳工权益保障问题将是一个非常突出的社会问题和法律问题。解决这一问题的重要任务之一,即是参照国际劳工标准,完善中国劳工标准立法,以更有效地保障中国工人的合法权益。

    

    2000年12月初稿;2001年6月修改

   

【注释】
    13.见王家宠《国际劳动公约概要》(中国劳动出版社,1991年)第15—17页。
    14.见国际劳工组织《基本劳工权利原则宣言》(1998年)导言。
    15.见国际劳工组织《基本劳工权利原则宣言》(1998年)第二条。
    16.《1948年结社自由与保护组织权公约》(第87号公约);《1949年组织权与集体谈判权公约》(第98号公约);《1930年强迫劳动公约》(第29号公约);《1957年废除强迫劳动公约》;(第105号公约);《1951年男女工人同工同酬公约》(第100号公约);《1958年就业与职业歧视公约》(第111号公约);《1973年最低就业年龄公约》(第138号公约);《1999年禁止最恶劣形式童工劳动公约》(第182号公约)。
    17.见国际劳工组织《基本劳工权利原则宣言》(1998年)第二条。
    18.见王家宠《国际劳动公约概要》第16—17页。
    19.见中华全国总工会编《外国劳动法律法规选编》(上)(1997年内部版)第1179—1200页。
    20.见〔日〕竹内昭夫等编《新法律学辞典》(有斐阁平成元年日文版)第950页。
    21.〔日〕沼田稻次郎《劳动基本权》,劲草书房,1969年日文版,第30页。
    22.《中华人民共和国宪法》第二章第三十五条。
    23.《中华人民共和国工会法》第一章第三条。
    24.《全国人大常委会关于批准〈经济、社会及文化权利国际公约〉的决定》,《人民日报》2001年3月1日。
    25.沈路涛:《中国将依法保障劳动者的工会权利》,《人民日报》2001年3月5日。
    26.见Ｃｈａｎｇ Ｋａｉ,Ｇｌｏｂａｌｉｓａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｈｉｎａ
     27.中华全国总工会外企办公室、私企办公室:《解放思想　开拓思路　加大力度　把新经济组织工会工作推向一个新的阶段》(未刊发),1999年10月。
    28.见尉健行《在全国新建企业工会组建工作会议上的讲话》,2000年11月12日。
    29.见中华全国总工会《关于加强新建企业工会组建工作的意见》,2000年11月10日。
    30.见《组织权利和集体谈判权利原则的实施公约》第二条,载国际劳工组织北京局编《国际劳工公约和建议书》第一卷,1994年,第164页。
    31.如浙江省已经明确规定老板或其代理人不得担任工会主席。
    32.劳动部等:《关于逐步实行集体协商和集体合同制度的通知》(1996年5月17日)。
    33.张丁华:《在中国工会第十三次全国代表大会上的工作报告》(1998年10月19日)。
    34.由于中国工会更注重集体合同的数量,因此对于雇主不应诺的情况,在工会文件中经常提到,但对于雇主控制集体谈判的情况,在正式场合则从未见有人提及。实际上,第二种情况更为普遍。
    35.《中华人民共和国劳动法》第三章第三十三条(1994年)。
    36.《中华人民共和国劳动法》第二章第十二条。
    37.见李琪《对国有企业推行集体协商制度的思考》,载《工会理论研究》1999年第1期,第15—18页。
    38.见常凯《论不当劳动行为立法》,载《中国社会科学》2000年第5期,第71—82页。
    39.国际劳工组织:《就业和职业歧视公约》,载国际劳工组织北京局编《国际劳工公约和建议书》第一卷,1994年,第282页。
    40.《中华人民共和国未成年人保护法》(1991年4月)第二十八条。
    41.《中华人民共和国劳动法》(1994年)第二章第十五条。
    42.国际劳工组织:《强迫或强制劳动公约(第29号公约)》(1930年)第二条。
    43.参见王琼杰、田杰《警惕“包身工”问题重现》,《工人日报》2001年9月10日;王冰《三十五名“44.包身工”是如何被解救的》,《中国劳动保障报》2001年7月1日,等等。
   
    【出处】《中国社会科学》[xyd]