除了极小城邦以外，任何国家都必须面对不同层级政府之间国家治理权力的配置问题。中国是一个地域辽阔、人口众多、民族众多的大国，因此，中央与地方关系始终是国家治理过程中的重要问题。无论是建国初期，还是处在转型期的当下，中央与地方关系一直是执政者必须面对的核心政治体制问题。纵观新中国的历史，在中央与地方的关系上，我国并非是一成不变的，它经历了不同的阶段。尤其是改革开放以来，我国的中央与地方关系出现了深刻变化。本文将以改革开放作为分界点，考察改革开放以来的中央与地方关系的特征[1]尤其是，讨论改革开放以后中央与地方关系制度化实践、存在的问题及对策方案。
一、中央与地方关系的一般认识
从一般的逻辑而言，一个像中国这样的人口众多、民族众多的大国，国家治理方式上应当采取分权方式。首先，作为地域辽阔的大国，国家治理信息的传递耗时，耗人力、物力的；因此，客观上说，所有的事情都由中央处理将是低效率的。中央集权方式不利于国家治理。其次，大国而言，民族众多、各地条件不一，因此，各地面临韵问题也不同，解决问题的方式也存在差异。再次，解决具体政治问题，不仅需要的是抽象的知识、原则，更需要的是具体的判断、地方知识。[2]
毛泽东在1956年发表了著名的讲话——《论十大关系》中谈到了中央、地方分权问题。在这篇文章中，毛泽东从一开始就指出，中央与地方关系是一个矛盾关系，而解决这个矛盾的方法是坚持中央的统一领导，同时，扩大地方权力，给地方更多独立性，让它办更多事情，从而达到既要发挥好中央的积极性，又要发挥好地方的积极性。毛泽东认为，完全的“条条”统治（中央集权）不好；完全的“块块”统治（地方分割）也不好，而相对理想的图景是：建立相对灵活的国家治理架构，从而达到在整体利益上中央与地方权力达到平衡。为此，毛泽东提出了几项措施。比如，提倡同地方商量办事（对话机制）；经济事务上中央与地方分工（如中央管工业、关系国民经济的事情；地方管农业、商业）；地方之间要顾全大局、互助互让[3]当然，毛泽东虽然提出了上述的分权思想，但由于当时处在一个没有治国经验、政权不稳的非常规时代，加上，直到毛泽东去世为止的约30年的新中国的历史而言，仍处于现代化的转型进程中，难以形成适当的分权制度[5]但到了20世纪70年代末，中国实施的改革开放政策则逐渐改变了这种格局。
但近年来，从国家层面上提出的“简政放权”理念实际上也体现了中央与地方关系的分权思想。也就是说，中央通过下放权力，调动地方的主动性，释放地方的活力，并让地方的财力与责任相匹配。另外，从各国的治国经验来看，特别强调中央与地方关系的法治化，通过科学合理的制度框架，尤其是法律规范，而不是模糊的、无规则的行政博弈，合理划分中央与地方间的事权、财权，从而为中央与地方界定各自的行动范围和政策空间，尽可能消除既有的或潜在的各种模糊空间。因此，我国中央与地方之间的关系必然要向着法治化演进，以法治取代传统的政策调整，在法律位阶内建立合理、科学、有效、稳定的中央与地方关系。
二、改革开放至今中央与地方关系的特征
改革开放以来，我国全面实施了市场取向的经济改革，它盘活了地方发展的动力，也促使中央不断向地方放权。
（一）中央向地方下放权力
在推进改革的过程中，中央主要从两个方面向地方放权，即立法权下放与财政权下放。首先，地方获得了立法权。不管是1982年制定的现行“宪法”，还是2000年制定的“立法法”（2015年修改）、2004年修改的“地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法”都规定了地方的立法权限，[5]尽管受制于单一制国家的政治理念，这些法律有意避免使用地方立法权的概念。上述法律规定的地方的立法权限具体包括：第一，省、自治区、直辖市（共31个）的人民代表大会及其常委会有权就本行政区域的具体管理事项制定地方性法规（“省级地方性法规”）。第二，较大的市（共49个）的人民代表大会及其常委会有权就本行政区域的具体管理事项制定地方性法规（“较大市级地方性法规”）。这里所称的较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市（共27个）、经济特区所在地的市（共4个）和经国务院批准的较大的市（共18个）。第三，设区的市和自治州的人民代表大会及其常委会有权就本行政区域的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规（“一般市级地方性法规”）。第四，省、自治区、直辖市的人民政府有权就本行政区域的具体管理事项制定地方政府规章（“省级政府规章”）。第五，较大的市的人民政府有权就本行政区域的具体管理事项制定地方政府规章（“较大市级政府规章”）。第六，设区的市和自治州的人民政府有权就本行政区域的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方政府规章（“一般市级政府规章”）。
其次，地方获得了财政权。1994年以前虽然也有中央税和地方税的划分，但除明确少数税种为地方税外，其余均为中央税。因此，税收收入大部分划归中央，地方的税收收入规模很小。1993年12月25日国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》就中央与地方财政承担的事务做出了具体划分，并据此划分了中央的税收种类和地方的税收种类。划归地方的税收种类包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税等16种。另外，规定增值税、资源税、证券交易税等3种税列为中央与地方共享收入。
这种中央向地方的权力下放直接导致如下两个后果：首先，地方逐渐成为相对独立的“利益主体”。各级地方政府不仅享有独立于国家的利益，也享有独立于其他地方的利益。虽然至今在法律上也并未明确认可地方相对独立的法律地位，但事实上我们不得不承认日益彰显的地方利益。地方政府为了地方利益而动员所有资源，采用合法的甚至违法的手段向中央争取利益。如何在不违规的情况下与中央博弈，实现地方利益的最大化也就成为地方政府必须考虑的问题[6]为地方发展争取更好的政策、更多的项目、更大的制度创新空间已成为地方政府最重要的工作。从这个意义上讲，地方政府并非是单纯的中央的代理人。地方政府不仅是中央利益的代表，而且是地方利益的代表，同时又起到中央与非政府主体之间信息互通的中介、桥梁作用。[7]其次，地方的权力扩张正在改变双方的关系构造。改革开放以来，中央把原本高度集中于自身的财政权下放给地方，直接导致地方权力的扩张。有学者做出了这样的描述：“（地方）政府总是试图扮演包揽一切的至尊角色，企业经营者是上面任命的，指标是上面定的，重大项目是上面拍板的，再加上名目繁多的检查、评比、达标、考核、验收，企业的自主权越来越少⋯⋯这使得市场导向被政府导向所取代。”[8]这种情况正在改变着中央与地方的传统关系，中央已经不适合单纯依靠命令方式要求地方服从，中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的“谈判”[9]
（二）中央对地方的监督与控制
1．保持执政党的统一领导仍然是分权的重要前提
当今世界多数国家政府的组成和政治权力的行使，都是通过政党来实现。政党在宪政体制中的运作。有的有宪法的明文规定，有的是以惯例而存在，有的则没有明确的依据，而实际上发挥着相当的作用和影响力[10]那么，在我国，作为执政党的共产党究竟在国家治理过程中扮演着何种角色呢?对我国的政治运行产生何种影响呢?纵观现行宪法，没有在具体条文中提及执政党的具体作用，只是在序言中原则性地肯定中国共产党在中国政治和宪法体制中的领导地位，即序言第7自然段规定：“⋯⋯中国各族人民将继续在中国共产党领导下⋯⋯把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”
那么，这里所说的“领导地位”具体指什么?共产党通过什么样的运行机制实现领导地位呢?对此，宪法及法律没有具体规定。不过，作为党组织的内部规则的党章基本上回答了这一问题。党的章程的总纲第28自然段中写道：“⋯⋯党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”这就意味着：党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导，它既包括党的中央机构对党的下级机构的统一领导，也包括党组织对同级国家机构的统一领导[11]因此，虽然从宪法规定及其解释来看，国家最高权力统一于全国人民代表大会，但实际运行而言，包括全国人民代表大会在内的所有国家机构的权力最终则统一于中共中央和中央政治局。从组织结构上看，共产党组织的地位要处在同级其他国家组织之上。改革开放以后，特别是随着社会主义市场经济体制的推行，实行了党政分开、政企分开、党的组织领导方式的改革，但党对于国家政权组织的统一领导仍承袭着过去的基本做法。一贯强调中央集权的党内组织体制，通过其组织机构及运作，作用于中央与地方关系体制[12]这一点主要体现在所谓党管干部的人事制度上。
改革开放以来，在我国的经济转型中，控制地方核心领导干部成为中央约束地方政府行为的一种主要手段，也是政治单一制的核心特征。自20世纪90年代后期以来，中央政府对地方政府的省级核心领导干部的管理逐步强化，其主要目的是遏制地方主义和宗派主义，加强中央政府的权威，以便保持政治上的统一和稳定[13]中央对地方干部管理采用的主要方式分两类：一是由中共中央直接管理的方式。这类干部主要包括：（1）省、自治区、直辖市一级的领导干部。这类干部列入《中共中央管理的干部职务名称表》中。对他们的考察、考核、培养、教育、任免推荐、审查等均由中共中央管理；（2）各省、自治区、直辖市党委组织部正副部长的任免，事先要征得中央组织部的同意；（3）计划单列市的市委书记、市长的任免，事先要征得中央组织部的同意。二是由中共中央备案管理的方式。即中央虽不管理但必须由地方定期向中央汇报，由中央组织部备案管理。这类干部是指省（自治区、直辖市）所属厅、地级市正副职领导干部，其任免要及时向中央备案。对于省（自治区、直辖市）所属厅、地市正副职领导干部任免不当的，中央组织部及时提出意见并加以纠正。这类干部列入《向中央备案的干部职务名单》中。[14]另外，中央通过以政绩为内容的地方干部考核制度控制着地方官员。这里所谓的以政绩为内容的地方干部考核制是指以经济建设为中心，确立经济发展的目标任务，并以此目标的完成情况作为考核各级政府管理者政绩、决定干部升降去留的依据[15]从这个意义上讲，虽然改革开放以来我们一直强调分权，但另一方面我们在分权进程中也没有放松中央的集中统一领导。
2．中央对地方立法权限的监督
立法法规定了中央对地方立法权的监督方式。一是中央立法机关与中央政府对地方立法的审查制度。根据立法法第97条第2项的规定，全国人大常委会有权审查地方人大制定的地方性法规，并有权“撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规”；根据同条第3项的规定，国务院有权审查地方政府制定的规章，并有权“改变或者撤销不适当的地方政府规章。”二是地方向中央的备案制度。根据立法法第98条的规定，地方在制定地方性法规、地方政府规章后应当向中央有关机关备案。其中各省、自治区、直辖市的人大及其常委会所制定的地方性法规报全国人大常委会和国务院备案；设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规，亦由其上级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；地方政府制定的规章报国务院备案。
3．中央对地方财政权的监督与控制
在分税制的背景下，地方获得了一定程度的财政权，但税收立法权仍高度集中于中央。不仅中央税、共享税的税收立法权集中在中央，而且有关几乎所有地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和颁发的。地方税的其他税权，如税收减免和优惠政策的制定权也完全集中在中央。中央只把屠宰税、筵席税的某些税权（如是否征收及征收额度）下划给地方[16]另外，根据审计法的规定，国务院设立审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作，对包括地方各级政府的财政收支等进行审计监督。[17]
三、中央与地方关系法治化实践中的问题及对策
上述的中央与地方关系显示：我们既要确立地方的立法权限和财政权限，又要加强中央对地方的监督与控制。而且，实践表明，国家已经尝试用宪法、地方组织法、立法法等制度来推进中央与地方关系的制度化进程。但是，由于缺乏一部调整中央与地方关系的基本法，中央和地方关系的透明度低、随意性大、政治化与人治化倾向比较严重[18]以下本文将分析具体存在的问题及相应的解决对策。
（一）立法权限划分上存在的问题及对策
1．中央与地方的立法权的界限模糊
根据现行宪法、地方组织法、立法法的有关规定，全国人大及其常委会、国务院、国务院部委行使中央的立法权限。尽管其立法称谓、效力位-阶、事项范围有所不同，但总体而言，宪法并没有就立法事项做出明确的限制性规定，这些立法机构几乎可以对所有事项进行立法。这就意味着，尽管我们确立了地方的立法权限，但它只能是从属于中央立法，中央立法可以干预地方性事务，地方始终受制于中央立法。这会导致地方很难具有立法事项上的独立性、自治功能。另一方面立法权限的模糊也会导致地方同中央“讨价还价”，甚至引发立法冲突问题。按照立法法第87条、88条的规定，从中央到地方的复杂的立法体系中，不同层次的法律规范之间的等级从高到低依次为：宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章。问题在于，国务院所属部委制定的“部门规章”和地方人大及其常委会所制定的“省级地方性法规”、“市级地方性法规”之间，地方人大及其常委会所制定的“市级地方性法规”与地方政府所制定的“省级政府规章”之间的效力等级并不清楚。另外，按照立法法第91条的规定，国务院所属部委制定的“部门规章”与地方政府所制定的“省级政府规章”、“市级政府规章”之间具有同等效力。这就意味着中央的部门规章与地方性法规之间，中央的部门规章与地方政府规章之间就同一事项的规定元须一致，而这一点从立法法第95条的规定中也得到了印证。[19]
如何解决在这个问题呢?从日本的经验来看，根据日本现行宪法第41条的规定，日本国会是国家权力的最高机关，是国家唯一的立法机关。因此，除法律特别委任及为执行法律外，不允许其他机关任意制定法律。但也有例外。其例外之一就是地方自治体有权制定条例。也就是说，地方自治体在执行地方自治事务中可以自主地、不受法律的特别委托而制定一般的、抽象的法律规范来限制居民权利、规制居民自由。那么，国会的立法权限与地方自治体的立法权限之间有无明确的划分呢?日本地方自治法第2条第2款就国家承担的事务与地方自治体承担的事务做了明确的划分，并以此为基础划分了两者的立法权限。根据此项规定，国家主要承担在国际社会中的国家事务以及那些以实行全国性统一规定为宜的事务等，而有关居民日常生活方面的行政事务则由地方自治体承担。因此，国家立法的事项主要限于外交、安全保障、审判、检查以及全国统一性的事务，而其他有关居民日常生活方面的事务都要由地方自治体自主、独立立法。
日本的经验给我们的启示是：必须承认中央权力的有限性。从宪法的视角来看，中央的立法权是有限的，中央立法机关不能超越自己的权限而干预地方事务。也只有在承认中央立法权的有限性的前提下，才能真正保证中央立法的最高地位和国家法制的统一。因此，要明确界定中央与地方立法的实体权限。中央的立法限于宏观调控，地方立法则限于为本地区提供安全、健康、教育和环境质量等公共物品。“中央与地方各司其职，中央不再包揽全部立法权，但必须将其分内的事情管好。”[20]
2．立法冲突的解决机制缺乏有效性
根据立法法第97条的规定，当上位法与下位法发生冲突时采取的处理方法是上位法的制定机关全权负责审查、处理，而不是独立的司法性机构审查、处理[21]具体做法是：当行政法规同法律发生冲突以及地方性法规同法律、行政法规冲突时，由全国人大常委会负责审查、处理；当部门规章、地方政府规章同法律、行政法规冲突时，由国务院负责审查、处理；当地方政府规章同本地方的地方性法规冲突时，由该地方的人大常委会负责审查、处理；当市级地方政府规章同省级地方政府规章冲突时，由省级政府负责审查、处理[22]这表明我国的法律规范审查机制不属于司法审查，而是属于立法与行政审查。而且这种审查必然是抽象的（而不是针对具体争议）。也就是说，我国的法院无权解决法律规范之间的冲突。[23]
这种法律规范冲突解决机制（立法、行政审查机制）的主要问题在于：第一，职能分配不科学。因为解释法律并解决不同法律之间的冲突本质上是司法性质的工作，而不是典型的立法工作或行政工作，而司法性质的工作理应留给司法机构实施。即便现行各级法院不适合解决立法冲突，也应该专门建立适合的司法性机构，而不是继续沿用职能分配不科学的制度。第二，这种职能分配违背“任何人不得做自己案件的法官”的法治原则。因为，评判法律规范之间的冲突的主体正是制定这些法律规范的机构，即便是审查机构制定的法律规范存在错误，也很难有效得以纠正。因为负责审查的官员在人事、财务、职责履行的方式等方面从属于制定这些法律规范的机构，而这些官员自然倾向于维护本机构制定的法律规范。法治国家之所以通常把它们交给独立的法院或专门成立的司法性机构来处理，正是因为法院或司法性质的机构与争议没有直接关系，且一般能保障制度上的独立性和中立性。第三，很难有效。作为立法机构的人大常委会也没有时间审理法律个案冲突。而且，就算能做到这一点，从目前的立法规定来看，还缺乏可以保证其审查的公正性的系统审查程序。事实上，从2000年立法法颁布实施以来以来，全国人大常委会还从来没有明确行使过立法法所赋予的审查权力。这本身就说明现行立法审查体制的缺乏实效。[24]
那么，如何解决这个问题呢?中央和地方之间的立法冲突在性质上属于法律争议，因而必须建立司法性质的机构才能有效解决。问题是怎么建立这个所谓司法性质的专门机构呢?鉴于全国人大及其常委会的最高国家机关地位，我们建立的这个法律规范审查机构不能同全国人大及其常委会平起平坐，同时，考虑到我国法院缺乏审查法律规范的传统及独立性较差的现状，也不能将法律规范审查权交给法院。基于这种考量，建议在全国人大常委会之下（但相对独立于全国人大常委会）设立“中央与地方法律审查委员会”，专门负责处理中央与地方法律争议。当然，这个法律审查委员会无权审查全国人大及其常委会制定的法律。因为，目前的宪政体制而言，全国人大常委会是具有宪法解释权的唯一机关，因此，法律与宪法之间的冲突问题仍然应当由全国人大常委会予以解决。这个机构审查的是法律以下的所有法律规范的冲突问题。[25]
（一）财政权的划分上存在的问题及对策
我们通过1994年的分税制明确了地方政府的税收收益权范围，建立了地方的固定收入体系，地方政府也获得了一定的税权。问题在于：首先，划分给地方的税收种类虽然多达16个，占全部税种数量的三分之二，但多为收入零散的小税种。而且，特殊行业的营业税、地方企业所得税、城市维护建设税又划为中央收人。其次，这些税收收入的划分依据仅仅是国务院的规范性文件，尚未上升到法律的层面，其“内容不断受到新的决定、意见的修正”。其次，中央对地方、省级政府对其下各级政府的财权（包括税权）、财力侵蚀现象多发、普遍，地方财力难以得到保障。比如，上述16个税种中的遗产和赠予税一直未立法开征，屠宰税、农牧业税、农业特产税（烟叶除外）现已基本上取消，固定资产投资方向调节税被停征，原来为地方税的个人所得税、地方企业所得税按2001年12月国务院下发《所得税收入分享改革方案》又和中央实行比例分享，且中央分享比例较高。[26]上述问题导致的后果是：在税权高度集中于中央，地方缺乏必要税权而又存在日益突出的财政收支矛盾的情况下，地方的收费项目和规模却在不断膨胀，且收支活动缺少预算和法律的制约，违法举债也比较普遍。这与市场经济公共财政框架中规范化的政府分配方式相悖，也潜伏着巨大的财政危机。[27]
如何改变这种状况呢?这一点我们也可以参考日本的经验。从日本的经验来看，虽然基于战后的日本宪法建立了地方自治制度，但当时处于战后重建阶段，需要有强有力的中央政府，这就使日本的层级政府关系并没有形成宪法规定的地方自治方式，而是一种中央集权式。在财税体制方面，中央政府实际上通过各种财政手段控制了地方自治体（比较典型的是国库负担金、地方交付税），导致长期以来日本的地方自治体在财政方面自主能力较差。为了改变这个状况，日本于2003年推出了“三位一体”的财政改革，其核心宗旨在于“能由地方做主的应由地方自主决策”。“三位一体”的财政改革包括：国库补助负担金改革、中央政府将税源转让给地方以及地方交付税改革。[28]经过3年的改革，不仅大刀阔斧地削减国库负担金和地方交付税，而且还实现了一定的税源转让。但制度改革结果并不令人满意。因为，地方财政被迫压缩10兆13元，而地方受让的税源仅仅为3兆日元。[29]基于这种状况，日本又启动了新一轮的改革，2004年提出《关于经济财政运营和结构改革的基本方针》，2007年日本国会通过了《地方分权改革推进法》，以继续推进正在进行中的地方自治改革。该《地方分权改革推进法》还要求政府制定法律及财政措施上规定的“地方分权改革推进计划”，进一步完善在改革过程中没有充分解决的财政关系。同时，在内阁设立地方分权改革推进委员会，让其为地方分权改革计划制定具体的指导方针。[30]
日本的经验给我们如下两点启示：首先，地方治理的改革绝不是一场运动或者一劳永逸，而是一个渐进的过程。日本财政改革从提议开始到立法运作以及最终实施经历十多年，其改革是在法律制定规范化的自治制度基础上，通过系统全面的安排逐步进行。改革所采取的方式是先易后难的渐进式推进。其次，地方改革的推行不仅仅是政策问题还是法律问题。地方改革的推行需要辅之以法律保障，地方改革的推行需要以法律的方式予以推行。在单一制的国家结构形式的理论中，地方的权力来源于中央的赋予，中央有权随时撤回对地方权力的授予。但是这种赋予和撤回必须以法律方式进行。日本地方自治改革的一个重要特征就是以法律形式推进中央和地方关系的变化，并且在中央对地方的干预方面遵循严格的法定主义原则。将地方改革纳人法律的框架有利于中央和地方关系的清晰化，并且使得地方的权力能够通过现有的法律体系获得保障。[31]
（三）司法的地方化问题及对策
随着地方逐渐成为相对独立的利益主体，司法的地方化现象越来越严重。比如，地方法院之间互相争立案，出现一案两地同时受理、重复采用冻结和查封等手段的现象；有些地方法院为了维护地方利益，在案件定性上故意混淆经济犯罪和经济纠纷的界限，或在裁决过程中明显偏袒本地当事人，或为案件的异地执行设重重障碍等等。[32]出现这种现象，其主要原因在于，我国虽然实行单一司法体系，但对于法院的人事和财政都没有实行严格的垂直管理，而是由地方管理。首先，法院的人事权掌控于地方手中。虽然宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是实际上法官的晋升、奖惩等事项由法院领导决定，而法院领导又面临5年一次的地方改选，因而法院的人事权仍然受制于一定的政治干预。其次，法院的财政又为地方政府所控制。再次，宪法虽然禁止行政机关和社会团体干涉司法，但是并没有禁止地方人大干预司法过程。事实上，按照宪法第2条规定，地方人大是“人民行使国家权力的机关”，应该是地方的最高权力机关，负责选举包括法院院长在内的地方领导，因而“监督”司法似乎是理所当然的，而党政权力对司法的干预也可以通过地方人大的通道而获得合法化。这种体制下，如果没有地方在人事和财力上的支持，地方的司法部门就难以有效行使权力，因而司法判决不得不考虑当地党政领导的指示或意见，这样自然就产生了普遍的司法的地方保护主义。尤其是在本地政府作为被告的行政案件中，由于地方政府控制着法院的人事和财政，地方法院缺乏应有的独立性，往往在判案中偏袒当地政府。
那么，如何消除“司法的地方化”问题呢?有学者提出了“加大指定管辖、异地审理力度”的对策方案。不过，异地审理只是一种治标不治本的措施，且以中国之大，恐怕也不可能将所有可能涉及地方保护的案件移交异地审理。要从根本上消除司法保护主义，必须改革目前的司法制度。关于制度改革，我们可以比较日本的模式。首先，在人事制度方面，根据日本法官法第39条的规定，最高法院院长由内阁提名，天皇任命；其余14名最高法院的法官均由内阁任命，天皇认证。可见，内阁实际上掌握着最高法院的15名法官的人事决定权。而根据日本法官法第40条的规定，下级法院法官，由最高法院提名，内阁任命。也就是说，内阁对下级法院法官的任用，须以最高法院的提名为前提。最高法院对下级法院法官的选用掌握着实质上的决定权，内阁仅仅享有形式上的任命权。因此，日本法院的人事制度严格遵循着内部的垂直管理原则，保持了其法官选任上的独立性、自主性，排除了在人事安排上的外界的干预。而且，法官法对法院院长及法官的资格规定得非常严格、具体、详细。这就排除了法官选任上的随意性和人为操控的可能性。另外，日本宪法对法官的身份保障做了明确的规定。日本宪法第78条规定：“法官除因身心故障经法院决定为不适应于执行职务者外，非经正式弹劾不得罢免。”法官的薪金待遇也受到宪法保护。日本国宪法第79条第4款规定：“最高法院法官均定期接受相当数额之报酬。此报酬在任期中不得减额。”第80条第3款对下级法院法官的薪金作出相同规定。最高法院院长的薪金同总理大臣的薪金额相等，其它14名法官同国务大臣的薪金额相等。其次，在财政制度方面，根据法官法第83条的规定，对于法院的经费，国家做专门的预算。而且这个预算中还应当设置预备金。这就是说，法院的财政权是严格受国家预算的保障，不可能收到地方财政情况的影响。另外，日本的法院的设置也不是按照行政区划来做出的。比如，日本的8个高等法院就不是按照行政区划来设置的。
借鉴日本的上述做法，我们可以在法院内部建立垂直管理的系统。一种可能有效的中间路径是首先切断各地区高级法院和地方的联系（跨省区），直接划归最高法院管辖，再由直属中央的高级法院审理涉及省际之间的纠纷和可能出现地方保护主义的案件。另外要积极推进法官高新制。因为，“虽然高薪未必养廉，但是低薪必然产生巨大的道德风险和普遍的司法腐败。”[33]从今天初发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（《四五改革纲要》）内容来看，我国将积极推行司法改革，今后将“探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。”“配合中央有关部门，推动建立省级以下地方法院人员编制统一管理制度。推动建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。”“配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系，推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设。”如果这些改革措施都能得到实现，那么，必将根本上改变目前的司法地方化局面。
四、结语
中国是人口众多、情况复杂的大国。在中央与地方关系上，一方面有必要“扩大地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。改革开放以来的成功经验也印证了这一点。但另一方面，我们也不能一味的强调“弱化中央的权力”。事实证明，即使在1978年以来总体上的分权进程中，保证中央的集中统一领导仍然是一个重要的补充性应急措施。在事关中国统一的关键时刻，邓小平仍然强调中央的集中统一领导，以政治权威、党的纪律作为必要的政制约束之补充。因此，在两者的关系上，既要巩固中央的权威与权力；又要继续依靠地方的制度创新求得进一步发展。解决两者关系的关键，在于中央和地方的责权利必须进行科学合理的分工，并得到清晰的制度化规定。通过制度框架而不是模糊的、无规则的行政博弈，合理划分中央与地方政府间的事权、财权，从而为中央和地方界定各自的行动范围和政策空间，尽可能消除既有的或潜在的各种模糊空间、“灰色地带”。尤其重要的是，应当及时建立和完善符合中国国情的立法冲突解决机制、地方财政体系及司法制度。
【参考文献】：
[1]本文所探讨的中央与地方关系限于中央与省级行政区划（包括22个省、5个自治区、4个直辖市，不包括台湾、香港和澳门）之间的关系。
[2]分权治理方式一方面能够使中央与地方之间分担治理责任，也可以激励地方制度创新。但地方高度的自治权有可能导致地方割据、规则的不统一。参见苏力：《当代中国的中央与地方分权》，《中国社会科学》2004年第4期，第42—43页。
[3]前引[2]，苏力文，第46—47页。
[4]前引[2]，苏力文，第49—50页。
[5]现行宪法第100条只是规定了省、直辖市人民代表大会及其常委会的地方性法规制定权限，但立法法将地方性法规的制定主体扩大至自治区及较大的市的人大及其常委会，而且，确立了省、直辖市、较大的市的政府的规章制定权限。尤其是，在今年的修改中立法法把地方立法的制定主体扩大至设区的市和自治州。
[6]参见薛刚凌：《中央地方间程序制度研究》，行政法学研究会2009年年会论文，第56页。
[7]参见陆建新；《中国制度创新中的地方政府行为悖论研究》，1997年中国人民大学博士学位论文，第39页。
[8]张彦：《对苏南乡镇企业改制的考察——来自昆山的报告》，《经济社会体制比较》1998年第4期，第57页。
[9]钟开斌：《中国中央与地方关系基本判断：一项研究综述》，《上海行政学院学报》2009年第3期，第23页。
[10]张海廷：《单一制下中央地方关系体制应作两类划分——我国中央集权式中央地方关系的动态平衡》，《河北法学》2002年第1期，第13页。
[11]有人把这种领导体制归纳为共产党的组织性一元化领导体制。前引[10]，张海廷文，第14页。
[12]前引[10]，张海廷文，第14页。
[13]杨光斌：《中国经济转型时期的中央与地方关系新论——理论、现实与政策》，《学海》2007年第1期，第70页。
[14]任进：《宪政视野下的中国地方制度——中央与地方关系的视角》，中韩国际学术会议“中国一韩国地方自治法制的现状与未来”论文集，第28页。
[15]参见荣敬本、崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第51—52页。
[16]朱大旗：《“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究》，中韩国际学术会议“中国一韩国地方自治法制的现状与未来”论文集，第285页。
[17]审计法第17条：“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。”
[18]目前的立法状况基本上是“头痛医头，脚痛医脚”，没有从基本法的高度探索根本上解决中央和地方权力冲突的途径，没能从根本上确立界定中央和地方权力的原则，因而中央与地方关系总是逃脱不出一收即死、一放即乱的循环。张千帆!《国家主权与地方自治》，中国民主法制出版社2012年版，第355页。
[19]因为，立法法第95条规定了“部门规章与地方性法规的冲突的处理方法”和“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间的冲突的处理方法”，这一点从另一个侧面承认了相关法律规范之间的冲突。
[20]前引[18]，张千帆文，第320页。
[21]由此可见，立法法根本没有提及法院，这或许和目前的司法机构的地位有关。
[22]有一个引起关注的问题是：立法法虽然较为详细列举了不同法律规范之间发生冲突时的解决机制，但并没有对地方人大及其常委会所制定的“市级地方性法规”与地方政府所制定的“省级政府规章”之间的冲突问题做出规定，如果这两者之间发生冲突，我们无法找出相应的处理依据。
[23]这种立法审查机制和我国法院在行政诉讼中的受案范围的规定是一致的。根据行政诉讼法第63条规定，法院在审判中必须“依据”法律与法规并“参照”规章，因而无权审查或撤销任何“抽象行政行为”。
[24]前引[18]，张千帆文，第349—358页。
[25]这个结论参考了张千帆著作中的一些观点。参见前引[18]，张千帆文，第361—365页。
[26]前引[16]，朱大旗文，第285页。
[27]前引[16]，朱大旗文，第286页。
[28]林良亮：《渐进式的地方自治改革——日本地方自治制度的发展及其对中国的启示》，《行政法论丛》第12卷，第563
[29][日]螭田晓文：《日本分权改革的现状与课题》，[韩]《地方自治法研究》12卷2号，2012年6月，第77页。
[30]前引[28]，林良亮文，第564页。
[31]前引[28]，林良亮文，第568页。
[32]前引[18]，张千帆文，第346页。
[33]前引[18]，张千帆文，第351页。