一、引言 


    在20世纪，中国有两次重要的票据法立法活动：一次是民国时期，北洋政府的修订法律馆在1922年——1925年间起草了五部票据法草案；南京国民政府成立后，财政部、工商部、立法院都先后起草了票据法草案，并于1929年10月30日正式公布了由立法院起草的票据法案。这是中国历史上第一部票据法，也是此后六十余年里中国唯一的票据法。一次是1978年改革开放之后。在1982年到1989年间，中国人民银行和上海市先后发布了八个有关票据方面的规章和法规，并于1986年由中国人民银行主持召开了第一次票据立法会议。1990年，根据全国人大代表的建议，中国人民银行正式成立票据法起草小组，开始票据法起草工作。1995年5月10日，全国人大常委会第十三次会议通过了国务院呈报的新的票据法。[①]

    1929年票据法和1995年票据法是我国20世纪票据立法的最重要的成果。但是它们在立法精神和具体制度上，却有着很大的不同。

    1929年票据法紧跟世界潮流，在内容上与各国通行的票据法原则相同，表现出很强的预见性。该法否定了当时还有一定市场的送金主义思想，坚决贯彻流通主义和信用主义的立法精神，承认票据行为的无因性，把票据关系与基础关系（即资金关系和信用关系）分开，比较全面地规定了票据权利的取得、转移、丧失和补救，有力地促进了票据的流通和安全。这些规定即使是现在，也还是适用的。[②]其次，1929年票据法还结合中国国情，做出了一些富有中国特色的规定，具有很强的可行性：（1）适应中国的传统，将汇票、本票与支票都订入一个法律之内，即所谓“三票一法”的立法模式，与大陆法系各国不同，与英美法系国家也不全同。（2）适应中国国情，规定挂失（止付通知)制度。（3）将支票付款人扩充及于信用合作社、农会及渔会。该法在台湾施行五十多年来，只有过几次小的修改，重大原则方面基本没有变动。[③]

    相比之下，1995年票据法却无视世界通行规则，做出了许多有背世界潮流、阻碍票据流通的规定。以至当时就有学者批评说是“一部令人失望的法律”。[④]首先，该法仍未摆脱计划经济的影响。立法者担心放开使用票据会引起通货膨胀和信用膨胀，导致金融危机，因而对票据使用做出了许多限制，如汇票限于银行和商业汇票，本票限制为银行本票等等。其次，该法否认票据为无因证券的国际通则，在好几个地方，把票据的基础关系（原因关系和资金关系）拉扯进来。如第10条第1款规定：“票据的签发、取得和转让，应当……具有真实的交易关系和债权债务关系。”第21条第1款规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。”第83条第2款：“开立支票存款帐户和领用支票，应当有可靠的资信，并存入一定的资金。”结果因为与实际生活相差太远，更和市场经济的基本原则相背，导致法院在审判工作中只得“有法不依”。[⑤]

    按照常理而言，1995年票据法起草时的社会环境比之1929年票据法，不啻是天壤之别。但是最后的结果却截然相反。这不能不让人反思：1929年票据法为什么会比较成功？当时的立法机关有哪些成功的经验？1995年票据法为什么会失败？我们的立法机关和立法工作在哪些地方需要改进？本文拟通过对立法活动的历史考察来回答这些问题。 

    因为1995年票据法的立法情况学界论述较多，[⑥]因此，本文将重点对民国时期票据法立法情况进行考察。主要内容包括三个部分：一是北洋时期的票据立法情况及其对1929年票据法的影响；二是1929年票据法的起草经过，将重点考察提供票据法草案的工商部和起草最后议决案的立法院的活动和作用；三是民间团体对立法活动的推动及其具体建议。最后，从总体上对民国时期票据立法活动的特点和经验进行总结，并与1995年票据法的立法工作进行简单比较。



二、北洋政府时期：修订法律馆内的争论与尝试 



    1929年票据法的起草首先要追溯到北洋政府时期的票据立法活动。北洋时期虽然没有正式颁布票据法（包括法规），但是起草了五部票据法草案。这为1929年票据法的起草打下了很好的基础。其中的第五案，还是1929年票据法的起草蓝本。[⑦]

    其时负责票据法起草工作的是修订法律馆。[⑧] 民国十一年（1922年），[⑨]修订法律馆因前清草案即志田钾太郎草案未能适用，[⑩]乃派王凤瀛、李炘、许藻熔、[11]周继骈、罗鼎五人担任调查票据习惯及起草票据法事宜。[12]王凤瀛、李炘二人主要负责。[13] “阅数月毕事，都四章，一百零九条，名曰票据法第二次草案，所以别于志田草案也。”[14]这也是由中国人起草完成的第一部票据法草案。后又称之为共同案。

    差不多同时，法律馆顾问法国人爱斯加拉奉命起草商法典。其第二编第二卷第一部为票据条例，都三章，百五十条。但若严格就编订之顺序而言，则此为第三次草案。后又称为爱氏案。

    从时间上来说，共同案和爱氏案几乎是同时起草完成的，但是由于两个草案的起草人在立法观念上根本不同，具体条文上相差甚大。在立法精神上，《爱氏案》只注重国际票据法制的统一，主要效仿1912年国际票据统一法案拟定，极不重视当时中国国内各地的票据习惯；《共同案》则注重票据在实际上的应用，既注意效仿英、美、德、日等国的先例，以巩固票据信用，促进票据流通，但同时亦尽量采纳各地票据习惯，以达到适合中国国情的目的。在票据观念上，《爱氏案》虽然不是继受自法国法，但仍未完全摆脱送金主义的束缚；而《共同案》则毅然采取信用主义、流通主义，顺应世界潮流。这也是两案最大的差异之处。在票据法的编纂形式上，《爱氏案》奉行法典主义，因而将票据作为商法典的第2编，并且在票据之前编定有价证券普通适用之法例，合并为商法典有价证券专编；《共同案》则采取单行法，将票据作为独立的一种商事法。[15]两案差异如此之大，自然不是偶然的。修订法律馆里的起草员为两案的取舍——特别是立法思想是采取送金主义还是信用主义——展开了激烈的争论。

    由于意见过于纷纭，法律馆遂于民国十三年（1924年）决定融合第一、第二两案重新起草。此为第三案。此案的立法思想悉依共同案，而内容则有采共同案者，也有采爱氏案者。但文字不及共同案之简赅，选用名辞，亦未尽当。故也没有得到通过。而且以后起草时也很少采用该案者。

    民国十四年（1925年），情况发生了根本的变化，修订法律馆决定以共同案为基础起草第四案。从后来的发展看，这是民国时期票据立法的一个转折点。[16]第四案“系根据共同案之规定而加以整理，文字编次也大致相同”，都四章，一百一十七条。[17]这实际标志着贯彻信用主义和流通主义的共同案成为了共识所在。

    修订法律馆又对第四案进行了整理和少量的修改——章目没有变更，仅条文增为一百二十二条——称为第五案，发送到各地银行公会、钱业公会和商会讨论，预备听取意见后再行修改通过。但因为法律馆改组，旋告中辍。北洋政府的票据立法活动也到此为止。第五草案成为北洋时期票据立法的最终成果。

    北洋时期票据法之所以一再受挫，政局的动荡是最直接的原因。当时的立法工作经常要被突如其来的战争打断。此外，当时的立法官员特别是高层内部对票据法的立法思想意见极不统一，也是重要的原因。因此，才发生了在国家的法律起草机构里，同时起草两部立法思想迥异法案之事，并一再返工和尝试，以至在不到四年的时间里起草了五部草案。

    但是，揆诸史实，当时的争论和尝试也不能简单的认为就是出于立法者对票据立法工作胸无定见而导致的“徘徊”政策，更不仅仅是因为起草员在具体问题上看法的不同，最根本的原因还是当时立法经验的不足。这既指文本的缺失（如前清的草案质量太差，基本上没有可以借鉴之处），也指当时中国法制建设本身的历史困境。一切立法工作都需要从头摸索。这是中国票据法立法或者说近代化注定要付出的历史成本。所以，法律馆对立法上的不同意见，没有武断的做最后决策，而是继续研究、讨论、尝试，直到达成比较一致的意见（五个草案的起草过程实际也就是立法层的争论和意见逐渐统一的过程）。这种慎重立法、鼓励论争的做法，对于一个刚刚开始法制现代化国家来说，是实事求是的，也是应该褒扬的，虽然这不免使得立法工作一再拖延。

    更重要的是，修订法律馆里的论争和尝试，特别是关于送金主义与信用主义的争论，普及了票据法的知识，深化和统一了人们对票据的认识，为南京政府很快起草和颁布票据法打下了良好的基础。第五草案更成为南京政府起草票据法时候的蓝本。共同案主要起草者王凤瀛《起草票据法之管见》一文，还为立法院的票据法草案说明书所大段引用，王凤瀛归纳的中国票据习惯的七个特点，则全文采用（仅有个别文字的改易），并定性为中国票据法不发达的七个原因。[18]因此说北洋时期是1929年票据法的奠基时代不应为过。


三、南京政府时期：立法院和工商法规讨论委员会的良性互动 


    南京政府从1928年开始起草票据法，于1929年颁布了中国第一部票据法。与北洋时期比较，南京政府票据法的立法活动有这样三个特点：

    其一，是对票据法的立法原则争论不大。大部分意见都主张以修订法律馆第五草案为蓝本，采取单行法的形式，贯彻信用和流通主义，承认票据行为的无因性。虽曾有人主张采用俄国票据法先例，但未获采用。[19]这自然应该归功于北洋时期的论争和尝试，深化和统一了人们的认识。这个特点看似顺理成章，无庸多言。但反观1949年中共废除六法全书之举和1995年票据法起草时候对1929年票据立法经验的漠视，可见也并非易事。下文将会具体讲到立法者是如何对待和借鉴北洋时期的立法成果的。

    其二，是作为行政部门的财政部金融监理局、[20]财政部钱币司、工商部积极行动，包括贡献意见和组织专家起草新案。其中，工商部设立的工商法规讨论委员起草了比较完善的票据法和票据法立法原则的草稿。这为立法院提供了很好的参考。

    其三，是立法院比较开明的政治态度和较高的立法水平，既能实事求是地对待北洋政府的立法成果，认真听取工商部、财政部以及上海银行公会的意见，从善如流，又能根据情况，做出更上层楼的修改。这保证了票据立法的最终顺利完成。

    以下按照时间顺序，考察工商部（包括工商法规讨论委员会）和立法院在票据立法中的活动和作用。

    行政部门参与立法的积极性本来就强，而且，作为处理实际政务的部门，具有立法机构所没有的经验丰富的优势。对立法机关来说，认真听取行政部门的意见，也有助于提高立法的质量和增强法律的可行性。在我们今天的生活中，有许多法律都是由行政部门先提出草案再交立法部门审议通过的。民国时期也不例外。根据当时的《立法程序法》（1928年2月22日），行政院各部委都有法律的建议和提案权。[21]

    时任南京政府工商部部长的孔祥熙对商事立法颇为重视。在孔的主持下，工商部于民国十七年七月二十九日即成立了工商法规讨论委员会，起草和修订工商法规。[22]起草票据法的建议即是由委员徐寄庼提出来的。徐寄庼是上海的著名银行家，曾发起组织票据法研究会，并参加了上海银行公会对北京修订法律馆第五案的讨论。他提议以该案为基础，继续编订票据法。当时的商界人士对于票据法迟迟没有颁布意见颇大（参见本文第三部分）。因此这个建议迅速得到响应。

    委员会的起草思路是：以修订法律馆第五次草案为基础，并参照历次草案、上海银行公会的意见书、财政部金融监理局新近所拟草案，旁及英、美等国票据法，起草票据法新案。自民国十七年（1928年）八月二十三日在上海开会讨论，历时两月，该委员会共开会二十余次，最后拟定草案，都四章十一节，凡一百二十四条。这就是所谓的该会第一草案。[23]

    为慎重起见，工商部又另外聘请了工商界具有丰富经验和专门学识的人员组成专任委员会详加审查。该会就以前各种票据法草案，并参照外国立法例，斟酌而损益之。又经两月余，拟定新案，共四章十二节，凡一百四十二条，并附说明书及“票据法原则”五十七项。是为该会票据法第二草案，也是该会最后的决定案。工商部即将该案呈请行政院转送立法院审议，并交财政部审查。

    立法院商法起草委员会根据立法院的决议，根据该案起草新案，都五章十二节，凡一百三十九条。这就是中央政治会议决议通过、由国民政府于民国十八年（1929年）十月三十日以命令正式公布的票据法文本。其中的条文主要即采自工商部第二草案。所以，1929年票据法的成功，实际上就是工商部票据法草案的成功。作为起草人的工商法规讨论委员会，自然是功不可没。

    立法院在最后定稿的时候，主要依从工商部的草案，但是也根据自己的判断，并综合其他部门的意见，做出了一些很精彩的修改。这是1929年票据法质量臻于上乘的关键因素。如听从财政部钱币司的意见，第十七条各项增加支票时效丧失期间、删无记名见票即付式票据的规定、第二十六条至第二十八条以及第一百九十二条增加但书等。即使对爱氏案也无所避讳，如不特设回头汇票的规定、第二十八条各项、第五十八条第二项等规定，都是仿效爱氏案。另外，立法院还参照各案，对第十四条、第十五条、第七十七条第三项、第八十八条第二项等共十余处做出了一些极为重要的补充，使得法律文义更为精密。[24]值得注意的还有，这部法律把此前一直反复不定的对“本票”的称呼确定了下来（工商法规讨论委员会票据法第一案为“本票”，第二草案为“凭票”），此后即再无反复。关于该部法律的特点和优长之处，因为前文已有所论述，此处不再赘述。[25]

    而此前，由立法院商法起草委员会起草、国民党中央政治会议通过的“票据法原则”也与工商法规讨论委员会提交的草稿“大致相同，惟较简略”，只有十九条。[26] 其后，立法院又于1930年修正通过了工商法规讨论委员会起草的《票据法施行法草案》。[27]

    不难看出，工商部与立法院之间合作融洽，且互有补益。之所以出现这样的良性互动局面，我以为，第一是工商法规讨论委员会的草案群众基础广泛、立法水平高，可谓行政部门（工商部）和商界以及专家学者“集体智慧的结晶”。具有较高的质量和可采性。第二，当时立法工作很紧迫（特别是商业立法）。商界从民国建立就呼吁颁布票据法，但十多年过去了，依然只有几部草案。商民甚感不便，也十分不满。无论是工商部还是立法院，都希望树立自己以及国民政府关心商民的形象。目的既然一致，行动上也就很齐心。第三，票据法虽然和商业往来密切相关，但是技术性很强，政治影响不大。因而，立法院对于工商部提交的草案基本采用。而对民法这样重要法律的起草，立法院是决不会假手于行政部门的。事实上，工商部起草的《公司法》和《商法总则》草案，立法院就未予采用，仅备参考。[28]

    另外，还有如下两个因素值得特别注意：

    其一，是立法院在一定程度上赢得了“立法独立”。南京国民政府成立之后，胡汉民任立法院院长。胡氏是国民党元老，在党内有着很高的地位。凭借胡的威望，立法院在国民政府中取得了较高的政治地位，从而有力的排除了各种干扰（包括来自蒋介石的），保证了立法工作的正常进行。当时北伐刚刚胜利，蒋介石在南京国民政府中还未取得一手遮天的权威。胡汉民作为国民党元老，还是蒋统战的对象。因此，对立法院，蒋还不敢过多干涉（到起草宪法的时候情况就发生了变化，蒋即将胡软禁）。而胡汉民本人一心建设“三民主义法治”，力图有所作为。立法院的工作得以比较正常。这也是民国时期难得的一个立法机关权力比较独立的时期，也是立法成绩最卓著的一个时期，虽然是如此的短暂。

    其二，是参与其事的人员多是对法律、政治、经济有相当之学识经验者。工商法规讨论委员会的成员有不少是商界的领袖人物，如前文所举的徐寄庼。而工商部部长孔祥熙本人也可谓商业巨子，均深谙商业之道和票据法理。立法院方面，胡汉民组建了一个年纪轻、学历高的立法班子。根据南京大学陈红民等先生的研究，在一二两届立法委员中，五十岁以下的占70%，史尚宽委员当时年仅29岁。第二届当选委员计26人次，除7人不详外，只有66岁的藏族委员诺那乎图克图非大学学历；留学国外的超过半数，在主要领导中有留学经历的则高达82%。而且多出身于法学专业或政治、经济和外交专业。[29]这就保证了立法院在审查工商部票据法草案——也包括审查其他法律——的时候，不会出现“内行起草、外行审稿”的现象，从而影响立法的进度和质量。


四、民间团体的参与：以银行公会为例 


    无论中西，社会团体对于与自己利益相关的法律的关注是一以贯之的。而且，社会团体所具有的丰富的专业知识，对保证法律的质量和可行性也有着重要的作用。按照惯例，立法机关通常都要专门听取他们的意见。所以社会团体的参与程度，既是民意的反映，也是立法机关和立法工作开放程度的反映。

    票据法作为一项与商民息息相关的法律，自然更为广大商民和商业团体所深切关注。民国时期票据法一再难产，商界都十分不满，当时甚至有“千呼万呼之票据法”一语。[30]其中，银行界与票据立法关系最为密切，行动也最为积极。

    北洋政府之起草票据法，和银行界的呼吁即有很大关系。1921年，全国银行公会在天津召开第二次联合会议。会上，杭州和北京两会先后提出议案，要求政府速颁票据法，以便商民。随后，联合会呈文财政、农商、司法等部，建议尽早颁布票据法，并希望在草案完成之后，先行分发各地公会讨论，俾得适合“舆情”。[31] 北洋政府在1922年开始了票据法的立法活动。这无疑是受到了银行公会推动的结果。在1925年完成第五草案后，法律馆也根据公会的建议，发送给各地商会、银行公会和钱业公会讨论。

    这里重点考察上海银行公会的活动。上海银行公会是中国最早成立的金融团体，在全国有着举足轻重的影响。[32] 主其事者多是一些接受了新式教育、倾向发展资本主义的银行家，如陈光甫、章乃器等。他们在业务上很注意向西方学习，对于使用票据等现代的金融工具，十分热心，为推动票据法的立法，更是不遗余力。

    上海银行公工会第一个举措是成立票据法研究委员会，专门讨论票据法问题。1922年6月间，上海银行公会“为编订票据法事，组织票据法研究委员会，以期必成。”[33]在民国立法史上，除了宪法以外，这样的研究会是没有另案的。此举充分体现了上海银行界对票据立法的积极性。

    研究会计有二十三人参加，多是上海银行界和商界的知名人士，如浙江银行总经理李铭（字馥荪），上海商业储蓄银行副经理唐寿民，上海交通银行副经理胡孟嘉，浙江兴业银行上海总行副经理徐寄庼，以及刚从日本留学归来担任《银行周报》总编辑的徐沧水。[34] 其中，徐寄庼、徐沧水还是《上海票据交换所章程草案》的起草人。徐寄庼后来还担任了南京政府工商法规讨论委员会委员。这些人多是票据的行家里手，对于票据和票据法有着深刻的了解和认识。他们的参加，无疑壮大了票据法研究会的声望，促进了票据法研究工作的开展。

    研究会还定于每周六下午四点到六点，集中讨论票据法问题。并且安排专人调查各国票据法：徐振飞调查法国票据法，胡孟嘉调查英国票据法，朱成章调查美国票据法，徐沧水调查日本票据法，姚仲拔、徐寄庼调查各省商埠票据习惯。[35] 虽然实际效果难以判断，但这样的安排无疑是办事踏实和追求效率的表现。

    上海银行公会的第二个重要举措是以公会机关报《银行周报》 [36] 为舆论阵地，为票据法摇旗呐喊。银行周报社除了在《银行周报》上发表有关票据法的资料和论文外，又于1922年8月和1925年2月，编印了两册《票据法研究》。[37] 这是《银行周报》社也是上海银行公会为票据法研究和立法做出的一大贡献。

    当时无论是外国的票据法规，还是中国自己的票据习惯，以及已经完成的票据法草案，都缺乏系统的整理。《票据法研究》在这方面做了许多工作。其中最重要的贡献是关于我国票据习惯的调查报告。以往的官方和民间也有调查，但都零碎杂乱，成绩不大。[38] 《票据法研究》初编即收录了总计244页的票据样式，总计在百种以上。按省份排列（从江苏开始）。每省开篇对票据种类及效用有简单说明，以下再按照类别排列。图文并茂，形象直观，十分便于读者阅读和研究。此后言及票据习惯，也多以此书为本。[39] 

    另外，该书还收录了由修订法律馆调查员李炘翻译的被誉为当时世界上最为先进的立法成案的1908年海牙国际会议《票据法统一案》，[40] 以及已经完成的票据法草案——前清志田案、北洋爱氏案、共同案，包括各草案的原文和理由书。还有当时金融业的一些内部规程。如上海银行公会公布《上海银行营业规程》、上海钱业公会修订通过的《营业规则》（这里面有不少票据的内容），以及上海银行公会拟订的《上海票据交换所章程草案》等。

    除资料整理之外，《票据法研究》还收录了十余篇票据法论文。续编收录的法律馆调查员李炘《三大票据法系之构成及其特质》一文，对三大法系的历史做了很清晰的论述。同期收录的法律馆王凤瀛《起草票据法之管见》更是一篇扛鼎之作（该文部分内容已在前文介绍）。另外，还有冯子明《票据事项解说》，裕孙《票据之理论与实务观》，李祖虞《论拒绝证书之作成机关》，谢菊曾《评庄票及其善意执票人》等。这些论文讨论的问题各异，但都一致主张加快票据立法，以促进票据流通，保证交易安全。

    上海银行公会第三大举措是直接参加南京政府的1929年票据法的立法活动。这点前文已经有所论述，南京政府工商法规讨论委员会起草票据法的动议，就是上海银行家徐寄庼提出来的。徐寄庼还提供了上海银行公会对票据法的意见书。在工商法规委员会第一案中，第二十条、第四十三条、第三十条、第六十三条、第六十九条、第八十四条、第九十四条及第九十五条第二项等皆采纳了上海银行公会意见书的意见。[41]

    所以，上海银行公会不仅为票据立法提供了舆论支持，还提供了重要的智力支持。而上海银行公会的作用，实际上也是上海银行界、银行周报社以及票据法研究委员会的作用。参与其事的实际都是同一群体。这是需要我们格外注意的。

    此外，还需要说明一点，就是当时金融业另一重要力量——钱庄和钱业公会的态度。在20世纪30年代针对银行法，钱业和银行争论十分激烈，钱业甚至有另订“钱庄法”的提议。相比于此，钱业对票据法的起草则更多的是沉默。这可能是因为牵扯的利益不如前者之密切。[42]


五、民国票据立法的特点和经验──兼与1995年票据立法比较 


    一般而言，票据法作为一项技术性法规。比宪法、民法和刑法比较，其难度并不为大。但是在民国立法史上，由于政局动荡，以及中华民族本身的法治积累浅薄，票据法起草费时之长、经历之坎坷，都是其他法律难以相比的。在1929年南京政府颁布第一部票据法前，官方（包括行政部门如工商部）共起草了十部草案，[43] 费时三十来年。当时的立法官员和法学家们，在民族危亡和兵荒马乱之中，克服各种困难，努力于国家的法制建设事业，其爱国精神，永远值得我们钦佩。下面根据前文所述，从总体上对民国时期票据立法活动的特点和成功之处稍作总结，并与1995年票据法的立法情况进行简单比较。

    民国时期的票据立法可以约略分为两个阶段：一是奠定基础的北洋政府时期，二是完成立法的南京政府时期。而在这两个阶段，国家立法机构的表现有所不同。

    在北洋政府时期，政策比较慎重和保守。慎重表现在内部，当意见不统一的情况下，采取允许争论、继续尝试的方针，直到意见统一。这种慎重自然是正确的。保守表现在外部。上海银行公会积极性很高，甚至发起成立了票据法研究会。但立法部门并没有吸收银行界人士以及其他非立法官员参与立法活动。所谓听取意见，也只是在草案完成之后。这在一定程度上造成了立法的延缓。

    在南京政府时期，政策则趋于积极和开放。立法院不但很快开始票据法的起草工作，并且采纳了行政部门的草案作为讨论的基础。而且，在起草阶段，行政部门和社会团体都得以参与。较之前期“事前呈文、事后讨论”的情况，民意得到了更多的尊重。这无疑是一大进步。

    之所以出现这种差异，笔者以为主要有两个原因：

    一是北洋政府出身军阀，和商界关系不深，在统治上很强调专制和统一，缺乏尊重民意、听取群众意见的传统。而建立南京政府的国民党出身革命党，又与江浙财阀关系密切。因而在立法时，比较注重商界的意见。

    二是北洋政府的修订法律馆纯粹是一个法律起草机构，并不拥有独立的立法权。南京政府的立法院虽然也只是“五院”之一，但政治地位比较高，拥有比较独立的立法权。因此政策比较积极，行动也很果敢。同时，立法院又受到一定的制约——特别是来自中央政治会议的，[44] 因而力图表现出一定的开放性，以为自己争得更多民意的砝码。当然，立法院官员本身具有的法治意识和法律知识也是重要的原因。

    民国时期票据法的立法活动有如下几条经验：

    其一，广开言路，认真听取其他部门和群体甚至个人的意见。如作为政府部门的南京工商部一向关注工商立法，还在成立之初就设立了工商法规讨论委员会，起草了包括票据法在内的多种商事法规。[45] 在工商部之前，财政部金融监理局也起草过一个票据法草案。工商部在起草第一案的时候，就吸收了其中的一些内容。而在讨论工商部第二案的时候，财政部钱币司又就其中的六条提出了意见。这些意见立法院在最后的定稿中也有所采纳。社会团体对于与自己利益相关法律的关注则是一以贯之的。如二十世纪二十年代上海银行公会成立票据法研究会以及对票据法草案的讨论，以及三十年代初上海的银行与钱庄之间为银行法发生的激烈论战。工商法规讨论委员会还邀请了社会团体代表（如徐寄庼）直接参与立法。这些对立法机关了解民意、促进立法无疑都是有着很大益处的。事实上，民间团体和专家学者在推动立法、开展研究方面有着政府部门无可替代的作用。一部法律有数个甚至十多个草案做基础，那么其成功可以说是有所保证的。

    其二，客观对待和虚心吸取前人的立法成果，允许争论。法律作为制度文化，具有很强的延续性。这决定了法律的发展不可能一蹴而就，更不能一笔抹杀前人的努力，而要认真汲取前人的经验教训。北洋政府是国民党北伐的对象。但是，对于北洋政府（包括前清）的票据立法成果，国民党南京政府并没有简单否定，而是虚心继承下来，作为参考。也正是在北洋政府比较丰富的立法经验的基础上，国民党南京政府才能较快的完成票据立法。[46]另外，法律是很复杂的。创造适合国情的法律制度更加艰难，不但需要智慧，也需要时间。因此，还要允许争论，以便统一认识。使立法的过程也成为推动法学进步的过程。北洋时期对共同案和爱氏案的讨论就是很好的例子。

    其三，最重要的是，吸收了一大批年富力强、学有专长的专家学者参加立法，组建了一个独立性比较强、专业水平较高的法律起草机构。从而避免了在立法活动中出现“内行起草、外行定稿”的情况，影响立法的进度和质量（1995票据法起草就犯了这样的错误，见下文）。南京政府工商部票据法草案比较成功，立法院能够从善如流，采纳该草案，并有很大的改进，都和参与其事的人员学有专长有极大关系。而北洋政府时期王凤瀛则对共同案和整个民国时期的票据立法都做出了重要贡献。可以说，立法官员水平的高低直接决定着立法成败。而立法权的独立与否则无疑是从根本上决定着国家法制建设的成败。否则，就难免受到行政部门或其他社会团体甚至个人的不正当干预。[47]

    与1929年票据法比较，1995年票据法草案的起草工作并不逊色。1995年票据法由中国人民银行主持起草。中国人民银行为此进行了广泛的调查研究，几易其稿。1993年提交给国务院后，国务院法制局又花了一年的时间广泛征求意见，进行修改。在修改中，国务院法制局吸收了许多国外票据法的先进规定，并特别注意减少行政管理的色彩，使得草案更为完善。[48]但是出台的票据法不但远未能超越前人，甚至还有所退步。这是为什么呢？

    问题出在全国人大常委会。把国务院草案和正式公布的票据法比较就可以知道：1995年票据法的几个重大原则问题，如限制票据使用问题、否认票据无因性问题，都是在人大常委会讨论阶段对国务院草案修改的结果。如本文引言所举第10条第1款、第21条和第83条第2款，还有第73条第2款、74条、75条的内容，都是原草案中没有而由人大常委加上去的。从前文我们已经知道，即使在民国时期，这种立法主张即已不为多数人所赞同，而在半个世纪之后的1995年票据法里，竟堂而皇之地死灰复燃了。又有的条文，原草案中的规定是对的而被改错了，如第18条关于利益偿还请求权的规定，原草案（第16条）中“超过本法规定的行使票据权利、保全票据权利期间”的话是对的，被改成“因票据记载事项欠缺”反而错了。[49]这些修改直接导致了1995年票据法的失败。

    为什么人大常委会会做出这样的修改呢？我以为，主要原因是就当时的社会环境来说，人们对票据的认识确实还不深刻，也不统一。这表现在三个方面：一是这一时期适用的票据法规和规章，都是在计划经济体制下制定的，带有很浓的行政管理的色彩。比如，对于票据关系和基础关系，《银行结算办法》（第14条第3项）和《上海市票据暂行规定》（第7条第3款）都是把二者搅和在一起的。这大大影响了人们对票据的正确认识。[50]二是票据立法上的迟缓。早在1986年，根据国务院的指示，中国人民银行就主持召开了第一次票据立法会议，并起草了《中华人民共和国票据法暂行条例（草案）》。但是由于认识上的原因，这项工作很快就半途而废了。一直到1990年，由于部分全国人大代表的建议，中国人民银行才正式成立了票据法起草小组。[51]三是人大常委会和法院、银行在认识上的巨大差异。比如，在1994年的一份判决书中，最高人民法院已经委婉地排除了前述《银行结算办法》（第14条第3项）中的规定，1995年中国人民银行副行长周正庆在向全国人大常委会的报告中也明确承认票据的无因性，并做了较详细的说明。但在人大常委会审议的时候，相关法律条文仍然遭到了被否决的命运。[52]可见，相比如1929年票据法公布前“千呼万唤”的情况，1995年票据法的起草环境实际要恶劣许多。这是1995年票据法失败的深层原因。

    但立法机关没有能够超越于客观的环境，高瞻远瞩一点，如最高法院和中国人民银行那样，却不能不说是个巨大的遗憾。与民国时期立法机关的择善而从、锦上添花相比，我们的立法机关在此次票据立法中，扮演了很不愉快的角色，不但未能使国务院草案的质量有所提升，反而有所下降。这既暴露出我们的立法机关在加强法制建设、引导社会发展方面的很大欠缺，也再次说明“内行起草，外行审稿”的立法模式总会出现一些不必要的甚至是很致命的失误。因此，立法机关需要吸收更多的专家学者参加实际工作，并形成制度，如委托专家立法等。我们的立法机关的决策层也要在法治意识和法学专业素养方面自觉提高。

    需要特别加以说明的还有：立法机关的这些问题至今还在一定程度上存在，并且影响到了当前的法制建设。比如对1995年票据法这样一部有着严重问题的法律，在公布之后，一直到现在，立法机关都没有进行修改。为了便于审判，最高人民法院只得以司法解释否决了有关的条文。[53] 更严重的例子是全国人大在起草民法典上的随意性，其工作作风和立法水平与起草1995年票据法的时候相比，似乎并没有多少进步。梁慧星老师、徐国栋教授都先后在网上和杂志上对此提出了批评。[54]徐国栋教授还特地列举了多个国外立法活动成功的先例，以为借鉴。本文聊举1929年票据法成功的例子，希望对我们思考这个关系子孙后代的大问题有所启发。

（附记：责任编辑邓建鹏先生认真阅读本文初稿，提出了十分明确而到位的修改意见，使本文大为增色；我们的南开同学、大唐电信总部的尚文彦在百忙中翻译了本文的英文摘要，谨此致谢。）


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* 载于易继明主编：《私法》第四辑第2卷总第8卷。

* 张群，安徽潜山人，中国社科院法学所助理馆员。

** 张松，安徽潜山人，南开大学历史学院中国近代史研究生。

[①] 参见王小能：《票据法教程》（第二版），北京大学出版社2001年第1版，第6页。需要说明的是，文中所述法规和规章数只是就重要性而言，另外还有一些零散规定，没有统计在内。

[②] 参见李胜渝：《中国近代票据立法探析》，载《现代法学》1999年第6期;李胜渝：《北洋政府票据立法论略》，载《法商研究》2000年第6期；吴克友：《旧中国民商立法及其借鉴意义》，载梁慧星（主编）：《民商法论丛》第10卷，法律出版社1998年版。

[③] 参见谢怀栻：《应该研究台湾的民商法与经济法》，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版，第156页。又见李景禧、林光祖：《台湾民商事法研究》，法律出版社1996年版，第80页以下；郑玉波：《票据法》，（台北）三民书局2001年版，第17页。

[④] 参见谢怀栻：《评新公布的我国票据法》，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版，第327页。

[⑤] 其他还有一些不足之处，均请参见谢怀栻：《评新公布的我国票据法》及后记，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版，第341页，342页。

[⑥] 参见谢怀栻：《评新公布的我国票据法》及后记，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版；王小能：《票据法教程》（第二版），北京大学出版社2001年第1版。

[⑦] 参见李胜渝：《北洋政府票据立法论略》，载《法商研究》2000年第6期。

[⑧] 民国七年建制，此前先后为法典编纂会和法律编查会。

[⑨] 在民初的两三年之间，北洋政府迅速完成了二十多部法律法规的起草和颁布。朱勇先生称之为“辛亥革命以后民国政府第一次大规模的立法高潮”。参见朱勇：《谢振民〈中华民国立法史〉序言》，载谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第3页。

[⑩] 全国银行公会联合会为此呈文建议速颁票据法。参见奔文第四部分。

[11] 1949年春天江庸北上时，曾专门写信向毛泽东推荐许藻熔。参见《毛泽东书信选集》，人民出版社1983年版，第331页。

[12] 参见谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第814页以下。

[13] 王凤瀛是东吴大学法学院的法学学士，时任修订法律馆纂修；李炘乃教育部选派留日专攻商法的法学学士，时任修订法律馆调查员。其中，王凤瀛在民国法学界颇有地位。还在民初的时候，他就是著名法学刊物《法学会杂志》的主要撰稿人。从《法学会杂志》第一期至第十期（民国十年到十一年出版），王每期都有一篇以上文章发表，前后共发表了二十九篇。民国二十四年（1935年）出版的吴经熊编《法学文选》，即收录了王氏所撰《说研究法律之方法》一文。民国十三年（1924年）二月到三月，《法律评论》周刊第33—39期连载了王凤瀛《起草票据法之管见》一文。这是民国时期关于票据立法的扛鼎之作。发表后不久就为王氏母校东吴大学《法学季刊》民国十三年（1924年）第二卷第一期转载。民国十四年（1925年）上海银行周报社编《票据法研究续编》（民国十四年）也收录了该文。本文参考《法学季刊》本。

[14] 王凤瀛：《起草票据法之管见》，载《法学季刊》1924年第二卷第一期，第1页。

[15] 参见李胜渝：《北洋政府票据立法论略》，载《法商研究》2000年第6期。

[16] 以后各案（包括正式颁布的票据法）基本上都是沿袭了共同案的立法思想和编制。参见工商法规讨论委员会（编）：《工商法规辑览》绪言，中华书局1930年版，第5页以下。

[17] 参见工商法规讨论委员会（编）：《工商法规辑览》绪言，中华书局， 1930年版，第7页。 

[18] 这七个特点是：（1）无一定之款式。各地不同，同地之间各庄也不同。而且形式简单，易于造假。这些都阻碍了票据的流通。（2）无确定之种类。流通最广的本票有庄票、期票、存票、红票信票、凭票等名目。支票也有划条、拨条、计条、执帖、上单、便条等名目。种类不定，性质无由辨别，权利义务也难以判断。（3）无背书制度。中国票据仅仅以交付为转让，让受人仅将让与人的姓名记入帐簿，以为他日求偿。这当是票据不能流通的最大原因。（4）无承受（即承兑——引者注）制度。我国的照票，或曰见票，或曰对票，或曰注票。含义模糊，无从判明。但是《上海银行业规程》第十一条明确规定：照票只是为验票之真伪、有无纠葛及曾否挂失。可见照票非承受也无疑。（5）票据非信用证券，仅仅是代替异地之间输送现金的工具，没有背书、承受等制度，受款人也很少以之辗转流通或请求贴现。本票初具信用的作用，但是上海要求“汇划”，天津要求“面生讨保”。如果不是熟悉之人持票，仍旧不能立即兑现。所以本票也难以算得上是纯粹的信用证券。（6）票据非抽象证券。我国的票据虽然没有法国那样的“对价”字样，但是如果有纠纷发生，发行人即可以停止付款。资本关系与票据关系并没有分离。（7）无拒绝付款之救济。执票人只能将原票退还让与人。换言之，只能和前手有关系，对其他人则没有求偿权。票据流通越多，安全越没有保证。这与现代的票据制度恰好背道而驰。请参阅立法院：《票据法草案说明书》，载工商法规讨论委员会（编）：《工商法规辑览》，中华书局1930年版，第1页以下；王凤瀛：《起草票据法之管见》，载《法学季刊》1924年第二卷第一期，第8页以下。

[19] 参见《工商法规辑览》所载“委员会陆梦熊审查票据法意见书”，中华书局1930年版。

[20] 财政部金融监理局也起草了一个票据法草案。原文见《工商法规辑览》附录：“金融监理局拟订票据法草案”，中华书局1930年版。

[21] 参见《立法程序法》（1928年2月22日），中国国民党中央政治会议第129次会议通过，载《国民党政府政治制度档案史料选编》，安徽教育出版社1994年版，第254页。

[22] 该委员会职能有三项：一是研究中央特交本部审查的工商法令，二是起草由部长提交或者本委员会三人以上之提出或由国内各工商团体之建议并认为有编订必要的法律条例，三是修订由部长提交或者本委员会三人以上之提出或由国内各工商团体之建议并认为有修改必要的已经公布的法律条例。委员会的成员多是具有比较丰富的商业经验或法律知识的商界人士和专家学者，均由部长聘任。参见《工商法规辑览》附录：“工商法规讨论委员会规则”，中华书局1930年版。

[23] 关于该草案具体内容以及对其他草案的借鉴情况参见《工商法规辑览》“绪言”第8页，中华书局1930年版。

[24] 参见《工商法规辑览》绪言第10页，中华书局1930年版。

[25] 更详细的评价请参看李景禧、林光祖：《台湾民商事法研究》，法律出版社1996年版，第80页以下；以及李胜渝：《中国近代票据立法探析》，载《现代法学》1999年第6期;李胜渝：《北洋政府票据立法论略》，载《法商研究》2000年第6期。

[26] 谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第820页。

[27] 谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第828页。

[28] 参见谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第806页。

[29] 参见陈红民等：《国民政府一二两届立法院组成分析》，载《民国档案》，2000年第2期。

[30] 朱方：《国民政府新颁行票据法详解》，上海法政学社1930年版，第1页。

[31] 参见1921年全国银行公会天津联合会会议呈文。载《票据法研究》，银行周报社1922年版。据朱方的记载，全国银行公会曾两次上书财政部，参见《国民政府新颁行票据法详解》，上海法政学社1930年版，第61页

[32] 上海银行公会成立于1918年，主要由上海的华资银行（如浙江兴业银行、上海商业储蓄银行等）组成。1922年的时候，有21家会员银行。在当时的金融界，华资银行的实力已经可以与旧式钱庄、外资银行鼎足而立。汪敬虞（主编）：《中国近代经济史》（1895-1927），人民出版社2000年版，第2211页。

[33] 《上海银行公会为研究票据法组织票据法研究会之通函》第1页，载《票据法研究》，银行周报社，1922年。

[34] 二十三人大名单参见徐寄庼：《对于票据法研究会之管见》第1页，载《票据法研究》，银行周报社1922年版。

[35] 徐寄庼：《对于票据法研究会之管见》第1页，载《票据法研究》，银行周报社1922年版。

[36] 《银行周报》是上海银行公会的机关刊物，在整个民国时期的金融界和新闻界都有着深远的影响。参见张宪文等：《中华民国史大辞典》“银行周报”条，江苏古籍出版社2001年版。

[37] 《票据法研究》初编由徐沧水和姚仲拔编辑，“建言和法规”36页、“特载”票据法草案30页、“论丛”145页、“附录”（票据习惯）244页，总计455页；续编由徐沧水一人编辑，“草案”143页、“论丛”88页，总计231页。

[38] 对票据习惯的调查活动开始得很早，但所取得的成绩与票据法研究会的相比都相形见绌。如清末为拟编民商法，曾令各地调查习惯。关于票据部分，也“分别款项，设为问题”。但“各省答复者，寥若晨星”，“通都大邑，往往付之阙如”。而就造送者观之，大都是“依样葫芦，牵强附会”，不足凭信。至民国肇造，各省的高等审判厅附设民商习惯调查会，其中的报告多由听讼所得，比较的确实可恃。民国三四年间，修订法律馆曾有调查各地商业习惯以制定商法之提议。所惜时局不宁，未能实现。财政部也曾经“特派专员，调查津、沪、汉、粤各处商业票据习惯，以为将来编订票据法之准备”。不过没有看到公开出版的资料。中国银行总管理处曾委托各分行号，调查各地通用票据情形，发表于该行刊行之通信录。参见王凤瀛《起草票据法之管见》，载《法学季刊》第二卷第一期，第7页以下。

[39] 如朱方在《国民政府新颁行票据法详解》（上海法政学社1930年版）一书中，论述了全国三十七个城市的票据使用习惯，均是以《票据法研究》资料为基础。陈天表《票据通论》（商务印书馆1937年版）在多章的参考书里列举了《票据法研究》。特别值得一提的是，已故著名法学家谢怀试先生1987年撰写《票据法概论》的时候，也曾经在中国社科院法学所的图书馆借阅《票据法研究》续编。

[40] 该案此前曾载于1922年五月一日出版的《法学会杂志》第六期上。《票据法研究》初编把译文收录其中，并附上刘仲廉的说明文章。又，王小能：《票据法教程》（第2版）记载：第一次国际票据法统一会议是1910年于海牙召开的。但是1912年拟定的《统一票据法草案》是88条，而《票据法研究》所载仅36条。暂且存疑。参见王小能：《票据法教程》（第2版）北京大学出版社2001年版，第8页。

[41] 《工商法规辑览》绪言，中华书局1930年版，第8页。该意见书全文亦载于《工商法规辑览》，中华书局1930年版。

[42] 参见中国人民银行上海分行（编）：《上海钱庄史料》，上海人民出版社1960年第1版。第212页以下。但谢振民的《中华民国立法史》相关部分却没有提及。

[43] 参见《工商法规辑览》绪言，中华书局1930年版，第1页以下。

[44] 参见《立法程序法》（1928年2月22日），中国国民党中央政治会议第129次会议通过，载中国第二历史档案馆：《国民党政府政治制度档案史料选编》，安徽教育出版社1994年版，第254页。 

[45] 据工商部长孔祥熙为该书所撰的序言，工商法规讨论委员会从民国十七年成立到民国十八年十二月共一年半的时间里，“编订法案十余种”。其中，“《票据法》、《公司法》、《商会法》、《工商同业公会法》、《劳资争议处理法》等，均由立法院审核修正，呈请国民政府公布施行。” 在南京政府工商部1928年编印的《商法参考资料》中，即收有银行周报社出版、徐永祚编《会计师法规草案及说明书》和著名会计学家潘序伦《对于工厂法草案规定盈余分配的意见》。

[46]在如何对待曹锟贿选政府《民事诉讼条例》与广州政府《民事诉讼法》问题上，国民政府命令在新法未颁之前“暂仍旧贯”。此可谓明智。参见谢振民：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年第1版，第996页。

[47] 如我国曾经出现的《技术合同法》那样主要出于部门利益立法的极端例子。

[48] 参见王小能：《票据法教程》（第二版），北京大学出版社2001年版，第6页以下。

[49] 参见谢怀栻：《评新公布的我国票据法》，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社，2002年版，第342页。

[50] 参见谢怀栻：《评新公布的我国票据法》，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版，第332页。

[51] 参见王小能：《票据法教程》（第二版），北京大学出版社2001年版，第6页。

[52] 参见谢怀栻：《评新公布的我国票据法》，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版，第333页。

[53] 参见谢怀栻：《评新公布的我国票据法》，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版，第342页。

[54] 参见徐国栋：《认真地反思第四次民法典起草的组织方法》，载《法律科学》2003年第5期。以及梁慧星先生在今年政协会议上的提案：《关于纠正民法典立法任意性的建议》，中国法学网：http://www.iolaw.org.cn/resolution00.asp。访问时间：2004年6月1日00：30。更多情况请参见易继明：《学问人生与人生的学问——访著名民法学家梁慧星教授》，载易继明（主编）：《私法》第六卷，北京大学出版社2004年第1版，第29页以下。